La necesidad
de dar respuesta a una sociedad compleja y técnicamente complicada, los
múltiples frentes de intervención a los que tiene que atender el Estado social,
la profusa liberalización de sectores que ha transformado los instrumentos
jurídicos hasta ahora empleados, etc., ha originado, como han indicado Montoro
Chiner y Marcilla Córdoba, el surgimiento de
una legislación caótica, fragmentaria, confusa y desordenada.
Así se observa
en todos los ordenamientos, no siendo el español ninguna excepción, al ser el
mismo, en palabras de Rubio Llorente, “una fronda inextricable de preceptos de
toda orden cuyo conocimiento y manejo es imposible no sólo para el ciudadano,
sino para los más cualificados operadores jurídicos”.
Ello es así
hasta el punto de que García de Enterría
ha escrito que el principio que formula el art. 6.1 CC: “La ignorancia
de las leyes no excusa de su cumplimiento”, se nos presenta en la actualidad
casi como un sarcasmo, pues no hay persona alguna, incluyendo a los juristas
más cualificados, que pueda pretender hoy conocer una minúscula fracción apenas
de esa marea inundatoria e incesante de normas entre cuyas complejas mallas
tenemos que vivir.
Es, pues,
evidente el riesgo, hace mucho tiempo denunciado por Schmidt D’Avenstein, en su
obra Principes de la législation
universelle, y también apuntado en fecha más reciente, aunque también ya
lejana, por Capograssi, de inflación legislativa, y del deterioro de las
cualidades de perdurabilidad, generalidad y abstracción que se consideraban
propias de la Ley entendida en su sentido clásico y tradicional.
Esta inflación
legislativa -“hipertrofia legislativa”, legal
polution, “hipostenia legislativa”, en palabras de Pérez Luño, o “activismo
normativo”, en las de Díez Ripollés- presenta unas muy negativas consecuencias
desde la perspectiva del conocimiento del derecho y del valor de la certeza,
como ya denunció en su momento Carnelutti, al escribir que:
“(…) los
inconvenientes de la inflación legislativa no son menores que los debidos a la
inflación monetaria: son como todos saben los inconvenientes de la desvalorización. Por desgracia, lo mismo
que nuestra lira, también nuestras leyes valen hoy menos que las de otros
tiempos… la producción de las leyes, como la producción de mercaderías en
serie, se resuelve en un decaimiento del cuidado en su construcción.
Pero lo más grave está en que al crecer su número no
consiguen ya llenar su función…, dar a los hombres la certeza del derecho… El
ordenamiento jurídico, cuyo mayor mérito debiera ser la simplicidad, ha venido
a ser por desgracia un complicadísimo laberinto en el cual, a menudo, ni
aquellos que debieran ser los guías, consiguen orientarse”.
Así lo han puesto también de relieve,
entre otros muchos autores, García de Enterría, quien ha señalado que la crisis
más grave de la Ley es la producida por la desvalorización que ha seguido a una
inflación desmedida de las Leyes como consecuencia de su multiplicación
incontenible, que, además, ha sido acompañada de un desarrollo desbocado de
normas reglamentarias; Gascón Abellán y Rubio Llorente, quien también ha
afirmado que a mayor producción de normas -la famosa “legislación
incontinente”, según Ortega y Gasset, o “legislación motorizada”, según
Schmitt-, menor calidad de las mismas.
Este fenómeno -que ha hecho exclamar a
Carbonnier que “si el hombre es la
medida de todas las cosas, ¿está su capacidad de conocimiento y de obediencia a
la altura de tal diluvio de leyes?”- ha originado multitud de indeseables
productos normativos, denominados de muy diversas formas según la imaginación
de los autores, tales como, por ejemplo:
-“Leyes
manifiesto”, aprobadas más para hacer una declaración política, o para
cubrir la apariencia de que se ha cumplido algún aspecto de un programa
político, que para contener mandatos que deban ser hechos efectivos: Muñoz
Machado.
-“Leyes
especiales”, como sinónimo de particularistas si no singulares: García de
Enterría.
-“Leyes
propósito”, destinadas más a aparentar que los ejecutivos se preocupan de
un problema concreto que a adoptar soluciones solventes y eficaces sobre el
mismo: Cano Bueso.
-“Leyes
intrusas”, que son las que contienen preceptos jurídicos que aparecen de
pronto en una Ley cuyo objetivo no tiene nada que ver con tales normas: Laporta
San Miguel.
-“Leyes
oropel, celofán o tribunicias”, que están plagadas de bellas intenciones y
principios irreprochables, pero carentes de garantías e instrumentos eficaces
para su cumplimiento en un plazo cercano: Martín Moreno.
-Y, por supuesto, las muy conocidas en
materia tributaria “Leyes ómnibus” (Omnibus Bill, en el Derecho
norteamericano), de las que un clásico ejemplo han sido las denominadas Leyes “de medidas” o “de acompañamiento” a las
de Presupuestos Generales, objeto de generalizada crítica por la doctrina.
Véanse, entre otros muchos autores, Falcón y Tella, Rodríguez Bereijo, García
de Enterría, Moreno González y Cazorla Prieto.
Bajo su ambiguo título se cobijaba un
verdadero totum revolutum, donde todo
cabía, constituyendo un magma de preceptos forzada y unidos de manera
artificial, regulando materias dispares en un mismo texto normativo, que,
impulsados por el Ministerio o Consejería correspondientes, subían al último
tranvía, a la Ley
escoba que todo lo recogía.
Esta nefasta práctica legislativa,
también objeto de dura crítica en la Memoria del Consejo de Estado del año
1997, fue de manera formal abolida a raíz de la promulgación de la Ley 2/2004,
de 27 de diciembre, de PGE para 2005, en cuya EM se reconoció de forma expresa
que la utilización de la Ley de acompañamiento no contribuía a fortalecer el
principio de seguridad jurídica.
Pese a ello, el problema no ha
desaparecido, puesto que esta forma de proceder sigue, por desgracia,
perviviendo en algunas CCAA. Y, además, como bien ha señalado Falcón y Tella,
si bien en la esfera estatal ya no se usa la Ley de acompañamiento como tal, no
es inhabitual, sin embargo, que junto a la correspondiente Ley de PGE se
promulgue una ley de “medidas fiscales”, que suele ser similar en su contenido
a citada Ley de acompañamiento.
Esta proliferación desordenada de Leyes
-calificadas por Fernández Rodríguez, de oportunistas, banales, fugaces por
coyunturales, y con claridad partidistas en muchas ocasiones, en cuanto
destinadas a satisfacer reivindicaciones de colectivos con los que la mayoría
gobernante se considera por una u otra razón en deuda-, ocasiona que se
resienta, como se manifestó en la Memoria del Consejo
de Estado del año 2002, uno de los elementos tradicionales de la norma cual es
su condición de regulación de carácter general pro futuro, cediendo en
tales casos la deseable “generalidad” de la norma a una pretensión de ser “medida” de carácter coyuntural y
efímero.
De forma despectiva se
refiere a estas Leyes el propio Fernández Rodríguez motejándolas de
Leyes desechables, de usar y tirar (lois
jetables), de “neutrones legislativos”, porque con frecuencia muchos de sus
preceptos carecen de carga jurídica, de textos d’affichage, de droit mou o flou, de derecho en estado gaseoso, de
la Ley como instrumento de la política espectáculo, etc.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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