Como ha señalado Sánchez Pino, el principio de lealtad constitucional, aunque no esté mencionado de modo expreso en la Constitución [si en el art. 2.1.e) de la LOFCA, y en el art. 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de 13 de enero], se considera, como ya se indicó en el “Informe sobre el Proyecto de Ley General de Cooperación Autonómica”, elaborado por el Ministerio de Administraciones Públicas –sobre la base, sin duda de la doctrina y de la jurisprudencia alemana, que ya hace tiempo ha acuñado el concepto de Bundestreue o fidelidad federal- como una exigencia inexcusable de la propia naturaleza del régimen autonómico, de la estructura compuesta del Estado.
Así se ha reconocido también por el TC en multitud de ocasiones, como se comprueba de la lectura, entre otras muchas, de sus Sentencias 25/1981, de 14 de julio, 18/1982, de 4 de mayo, 80/1985, de 4 de julio, 11/1986, de 28 de enero, 96/1986, de 10 de julio, 152/1988, de 20 de julio, 181/1988, de 13 de octubre, 186/1988, de 17 de octubre, 201/1988, de 27 de octubre, 252/1988, de 20 de diciembre, 103/1989, de 8 de junio, 209/1989, de 15 de diciembre, 46/1990, de 15 de marzo, 64/1990, de 5 de abril, 96/1990, de 24 de mayo, 146/1990, de 1 de octubre, 209/1990, de 17 de diciembre, 118/1996, de 27 de junio, 40/1998, de 19 de febrero, 208/1999, de 11 de noviembre, 235/1999, de 16 de diciembre, 239/2000, de 16 de diciembre, 239/2002, de 11 de diciembre, 13/2007, de 18 de enero, y 247/2007, de 12 de diciembre.
En ellas se ha declarado que la lealtad constitucional que implica la colaboración es un principio esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial, habiéndose señalado en la última de las Sentencias referidas lo siguiente:
“(...) conviene recordar que, de acuerdo con la STC 25/1981, F.J. 3, antes citada, el principio de lealtad constitucional requiere que las decisiones tomadas por todos los entes territoriales, y en especial, por el Estado y por las CCAA, tengan como referencia necesaria la satisfacción de los intereses generales y que, en consecuencia, no se tomen decisiones que puedan menoscabar o perturbar dichos intereses, de modo que esta orientación sea tenida en cuenta, incluso, al gestionar los intereses propios. En suma, la lealtad constitucional debe presidir «las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada (STC 239/2002, F.J. 11, STC 13/2007, de 18 de enero, F.J. 7)»”.
Y es que, en definitiva, como escribió Giménez-Reyna Rodríguez, el actuar con la debida lealtad institucional es la ineludible guía de toda gestión de la cosa pública.
En parecidos términos se ha pronunciado también Cámara Villar, cuando afirmó que uno de los principios en los que ha de sustentarse el Estado autonómico es el de colaboración, en cuya virtud todas las partes deben asumir el ejercicio de sus correspondientes competencias a partir de una lealtad institucional mutua, debiendo entenderse este principio de manera general y multidireccional: del Estado con las CCAA y de éstas, de forma singular y en su conjunto, con el Estado, y aún de las CCAA entre sí.
A este respecto, el TC ha declarado:
-Que las “técnicas de cooperación y colaboración” son “consustanciales a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías”: entre otras, sentencias 13/1992, de 6 de febrero, F.J. 7; 132/1996, de 22 de julio, F.J. 6; 109/1998, de 21 de mayo, F.J. 14; 164/2001, de 11 de julio, F.J. 48, y 13/2007, de 18 de enero, F.J. 7.
-Que “el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones cuando el sistema de distribución competencial conduce a una actuación conjunta del Estado y de las CCAA”: sentencia 68/1996, de 4 de abril, F.J. 10.
-Y que ello impone, “la búsqueda del acuerdo previo”: Sentencia 181/1988, de 13 de octubre, F.J. 4.
En esta misma línea Fernández Farreres ha señalado, sistematizando la doctrina del TC, que la conjunción y coexistencia de los principios de unidad y de autonomía en la organización territorial del Estado aboca de forma indiscutible al acogimiento de un principio que actúe de mecanismo de articulación entre la pluralidad de entes públicos, principio que es el de colaboración.
El mismo, según se ha venido declarando desde la STC 18/1982, de 4 de mayo, F.J. 14, “se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución”, y es ineludible en dicha organización, ya que como se manifestó, entre otras, por la STC 64/1982, de 4 de noviembre, F.J. 8, una adecuada colaboración entre el Estado y las CCAA que ayude a buscar soluciones equitativas “es necesaria para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías, incluso al margen de la distribución constitucional y estatutaria de las competencias respectivas”.
Por todo lo expuesto, me parecen pertinentes y acertadas las normas que se recogen en la totalidad de los nuevos Estatutos de Autonomía que aluden a este principio de lealtad institucional, y a la necesidad de que el Estado compense de manera adecuada a las CCAA en el caso de que proceda a reformar algún impuesto, y ello implique una variación de los ingresos a percibir por éstas, recogiéndose asimismo, en aras al cumplimiento de esa orientación multidireccional de este principio, la necesidad de ponderar y valorar también el impacto positivo o negativo que las medidas tributarias dictadas por éstas puedan tener sobre el Estado.
Así se establece en los artículos 68 LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana; 209 LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña; 122 LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears; 183.5 LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía; 107.4 LO 5/2007, de 20 de abril, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón; 83.5 LO 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León; y 88.2 LO 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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