LOS RECURSOS FINANCIEROS EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE EXTREMADURA

En el apartado 1 del artículo 80 del Estatuto de Autonomía se señala que la Comunidad Autónoma de Extremadura dispondrá de recursos suficientes para atender las necesidades de gasto derivadas de la ejecución de sus competencias.

Y en su apartado 2 se recoge la lista de ingresos de la Comunidad Autónoma de Extremadura, especificándose que los mismos están constituidos por: a) Sus propios impuestos, contribuciones especiales, tasas, y precios públicos; b) Impuestos cedidos, total o parcialmente, por el Estado; c) Recargos sobre los tributos del Estado; d) Participaciones en los ingresos del Estado; e) Asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; f) Transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, de acuerdo con su propia normativa, o de otros fondos; g) Asignaciones y transferencias procedentes de la Unión Europea, de programas comunitarios y de organismos o entidades de derecho internacional; h) Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado; i) El producto de la emisión de deuda y de operaciones de crédito; j) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, y k) Cualesquiera otros que puedan establecerse de conformidad con la Constitución y el presente Estatuto.

Respecto al primer apartado de este precepto a nadie se le oculta que el concepto de suficiencia es eminentemente relativo, al depender en grado sumo su concreción del nivel al que se quieran, o se puedan, ejercer las competencias por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ya que, es evidente, no es lo mismo desarrollar las prestaciones públicas con una calidad baja o media que con otra excelsa.

Ello no obstante, es también cierto que la lógica demanda, por encima de expectativas irrealizables, que tales prestaciones se ejerzan conforme a parámetros razonables, esto es, de acuerdo con la realidad económica, siendo por ello ilógico demandar de los poderes públicos que tengan necesariamente que prestar servicios de esta índole en máximos cuantitativos y cualitativos. No existe ningún país del mundo que pueda permitirse, por mucho que sus dirigentes políticos quisiesen, una política de esta índole.

Desde esta óptica, modesta si se quiere, pero la única posible, lo establecido en el artículo 80.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura no presenta problema alguno, y encuentra su fundamento en lo ya señalado por el art. 2.1.f) de la LOFCA, tras la reforma realizada en este precepto por la LO 3/2009, de 18 de diciembre, en el que se indica que la actividad financiera de las CCAA se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a una serie de principios, uno de los cuales es el de la “suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias de las CCAA”, para cuyo correcto entendimiento, y su aplicación a los entes territoriales deben tenerse en cuenta dos consideraciones, tal como se declaró por la STC 13/2007, de 18 de enero.

En primer lugar, y de acuerdo con las SSTC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8, y 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3.b), que dicho principio tiene un primer límite en la propia naturaleza de las cosas, por lo que «dicha suficiencia debe quedar enmarcada, como concepto relativo que es, en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto».

 Y, en segundo lugar, que aun cuando el soporte fundamental de este principio de suficiencia se encuentra en los tributos propios y en la posibilidad de participar en los ajenos (STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6), para valorar si unas determinadas CCAA gozan de recursos financieros suficientes para ejercer la autonomía financiera constitucionalmente consagrada es preciso «atender al conjunto de los recursos de que puedan disponer» y a «las competencias que les han sido atribuidas», así como a «los servicios que gestionan» y «dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles» (STC 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3.b).

En suma, como se declaró por la STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8, la suficiencia financiera, «en la realidad es algo muy concreto y dependiente de muchas variables», tales como, de un lado, «las necesidades traducidas en el gasto público generado por el funcionamiento efectivo de las competencias asumidas» y, de otro, «el rendimiento de los demás recursos y especialmente de los tributarios».

Constituye, por otra parte, doctrina reiterada y consolidada del Tribunal Constitucional la de que la autonomía financiera, como instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política, implica tanto la capacidad de las CCAA para establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a un sistema adecuado -en términos de suficiencia- de ingresos, de acuerdo con los arts. 133.2 y 157.1 CE; añadiendo que la autonomía financiera de los entes territoriales está estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE, la cual, es obvio, no sería una verdadera autonomía (la misma no pasaría de ser una mera declaración formal) sin la presencia  de recursos financieros suficientes para el legítimo ejercicio de sus competencias en orden a la gestión de sus intereses.

Véanse a este respecto, entre otras muchas, las SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11;  201/1988, de 27 de octubre, FJ 4; 96/1990, de 24 de mayo, FFJJ 7 y 14; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6; 132/1992, de 28 de septiembre, FJ 8; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre , FFJJ 2 y 3; 68/1996, de 18 de abril, FJ 10; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 166/1998, de 15 de julio, FJ 10; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22; 104/2000, de 13 de abril, FJ 4; 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3; 96/2002, de 25 de abril, FJ 2; 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4; 179/2006, de 13 de junio, FJ 3; 13/2007, de 18 de enero, FJ 5, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 130.

Afirmaciones similares a la recogida en este apartado 1 del art. 80 del Estatuto de Autonomía de Extremadura figuran también, citando tan sólo los Estatutos recientemente reformados, en el art. 73, que añade un nuevo Título y un nuevo art. 67, de la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, del EAComunitat Valenciana, al señalarse en el apartado 3 de este último precepto que el sistema de ingresos de dicha Comunitat deberá garantizar los recursos financieros que, atendiendo a las necesidades de gasto de ella, aseguren la financiación suficiente para el ejercicio de las competencias propias en la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos; en el art. 202.1 de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del EACataluña, en el que se manifiesta que la Generalitat dispone de unas finanzas autónomas y de los recursos financieros suficientes para hacer frente al adecuado ejercicio de su autogobierno; en el art. 121.1 de la LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del EAIlles Balears, en el que se señala que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears debe disponer de unas finanzas autónomas y de los recursos suficientes para atender de forma estable y permanente el desarrollo y la ejecución de sus competencias, para afrontar el adecuado ejercicio de su autogobierno; en el art. 175.2 de la LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del EAAndalucía, en el que se indica que la Comunidad Autónoma de Andalucía dispondrá de los recursos necesarios para atender de forma estable y permanente el desarrollo y ejecución de sus competencias; en el art. 107.1 de la LO 5/2007, de 20 de abril, de Reforma del EAAragón, en el que se señala que el sistema de ingresos de la Comunidad Autónoma de Aragón garantizará, en los términos previstos en la Ley Orgánica que prevé el art. 157.3 CE, los recursos financieros que, atendiendo a las necesidades de gasto de Aragón y a su capacidad fiscal, aseguren la financiación suficiente para el ejercicio de las competencias propias en la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos; y en el art. 83.1 de la LO 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del EACastilla y León, en el que se manifiesta que la Comunidad Autónoma de Castilla y León dispondrá de los recursos suficientes para atender de forma estable y permanente la gestión y el desarrollo de sus competencias.

El elenco de ingresos a favor de la Comunidad Autónoma de Extremadura que se contempla en el art. 80.2 de su Estatuto de Autonomía reproduce casi de forma literal lo ya dispuesto por los arts. 157.1 CE y 4 de la LOFCA.

La única diferencia entre estos preceptos y el art. 80.2 de citado Estatuto está representada por la circunstancia de que éste, en su letra g), cita también -y ello no aparece ni en la Constitución ni en la LOFCA-, las “asignaciones y transferencias procedentes de la Unión Europea, de programas comunitarios y de organismos o entidades de Derecho internacional”, a las que, por cierto, también se refirió ya el art. 13 de la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de Extremadura, al mencionarse en su letra f), como uno los derechos de la Hacienda Pública de Extremadura: “Otras asignaciones que se establezcan con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o de la Unión Europea”.

Es evidente, sin embargo, que estas partidas constituyen, y en grado muy importante, ingresos de las CCAA, por lo que es correcto que se incluyan en el Estatuto de Autonomía, siendo ello, por lo demás, lo que también se ha hecho en los nuevos Estatutos autonómicos reformados, como se comprueba de la lectura de los arts. 78 de la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, del EAComunitat Valenciana, en virtud del que se añade un nuevo art. 72, en cuya letra j) se dispone que la Hacienda de la Comunitat Valenciana está constituida por, entre otros, los ingresos procedentes de fondos de la Unión Europea; 202.3.k) de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del EACataluña, en cuya letra k) se señala que uno de sus recursos está constituido por los procedentes de la Unión Europea y de programas comunitarios; 128 de la LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del EA Illes Balears, en cuya letra l) se pone de relieve que uno de los recursos de la Hacienda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears son los procedentes de la Unión Europea y de programas comunitarios; 176 de la LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del EAAndalucía, en cuyo apartado 2, letra f) se alude a las transferencias de la Unión Europea u otras Administraciones Públicas; 104 de la LO 5/2007, de 20 de abril, de Reforma del EAAragón, en el que se indica que uno de los recursos de su Hacienda está constituido por las asignaciones con cargo a los Presupuestos de la Unión Europea o de otros Entes nacionales o internacionales; y 84, letras f) y g) de la LO 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del EA Castilla y León, que aluden a los ingresos procedentes de la Unión Europea, así como los de otros organismos nacionales e internacionales.

Aunque en la redacción final ya no se recoge, debe anotarse que este art. 80 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, cuando estaba en fase de Propuesta de reforma, presentaba una novedad de gran interés, al incluir entre los ingresos de los que podría disponer la Comunidad Autónoma extremeña los “tributos traspasados”.

Aunque no se especificaba en qué podían consistir estos tributos, todo apuntaba –y la primitiva versión de la Disposición adicional tercera de dicha Propuesta así lo confirmaba- a que con esta expresión se quería acoger la extendida tesis que afirma que a la vista de las amplias capacidades normativas reconocidas a favor de las CCAA en materia de tributos cedidos, y el amplio ejercicio que de las mismas éstas han hecho en los últimos tiempos, lo mejor sería la transformación de los impuestos cedidos en propios de dichas Comunidades, esto es, en impuestos cuya regulación normativa quede en exclusiva en poder de las CCAA, abandonándose, pues, el régimen en el que estos impuestos, los cedidos, siguen considerándose legalmente como impuestos estatales, lo cual cada vez es en mayor medida una ficción, por la muy amplia capacidad normativa ya existente, y que de pervivir este régimen seguirá inevitablemente creciendo, a favor de aquellas.

Esta alternativa de conversión de los impuestos cedidos en propios, parece, pues, la desembocadura natural del proceso de cesión, y por ello lo originariamente dispuesto en la Propuesta de reforma Estatuto de Autonomía de Extremadura podía considerarse como un importante avance en esta línea, que, y no creo equivocarme en ello, tarde o temprano acabará por imponerse, al menos en un primer momento para los impuestos que en el documento del Ministerio de Economía y Hacienda “Problemática del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común regulado en la Ley Orgánica 8/1980 y en la Ley 21/2001”, se denominan “tributos totalmente cedidos tradicionales”, que fueron los primeros objeto de cesión a las CCAA y sobre los que, por consiguiente, ya se cuenta con mayor experiencia de gestión por parte de éstas, estando constituidos los mismos en la actualidad -una vez “suprimido” mediante una curiosa fórmula, por emplear un subterfugio, el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio por la Ley 4/2008, de 23 de diciembre- por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y por el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

Sólo después de haberse valorado con el tiempo los resultados de este experimento sería la ocasión, a mi juicio, de plantearse si se hace, o no, lo propio respecto a los más recientes impuestos cedidos y en los que también la competencia normativa se comparte en la actualidad entre el Estado y las CCAA: el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, que se hallan respecto a los “totalmente cedidos tradicionales” en un mucho más incipiente estado de cesión a las CCAA, por lo que éstas no cuentan aún con la deseable y necesaria familiaridad de trato con ellos, lo que representa un no leve obstáculo para proponer desde ya mismo su conversión en impuestos propios.

Ello no obstante, no se ha considerado éste el momento adecuado para dar este trascendental paso –para el cual habría sido necesario, como es evidente, que una reforma de este calado se hubiese efectuado con carácter general, y no sólo para una concreta Comunidad Autónoma- y por ello ha desaparecido de la redacción final del Estatuto de Autonomía de Extremadura todas las referencias existentes en su proceso de elaboración a mencionada noción de “tributos traspasados”, empleándose tan sólo, tanto en su art. 80.2 como en su Disposición adicional tercera, la clásica dicción de tributos cedidos, que no plantea problema alguno en relación con el denominado “bloque de constitucionalidad”.

Clemente Checa González

Catedrático de Derecho financiero y tributario

SOBRE EL ALCANCE DE ESTABLECIMIENTO DE TRIBUTOS PROPIOS EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE EXTREMADURA

El art. 81 del Estatuto de Autonomía de Extremadura es el que se ocupa de la regulación de los tributos propios de la Comunidad Autónoma de Extremadura, estableciéndose para ello que la misma tiene competencia para establecer, regular y aplicar sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y el propio Estatuto de Autonomía. Y que pueden establecerse tributos propios por la realización de actos o hechos que pongan de manifiesto la capacidad económica de los contribuyentes, o provoquen gastos, costes sociales o medioambientales que hayan de soportarse por la Comunidad Autónoma de Extremadura o por sus habitantes,  y cualesquiera otros que no recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado, tengan o no finalidades extrafiscales.

De ello se desprende que los únicos límites a los que se sujeta el establecimiento por la Comunidad Autónoma de Extremadura de sus tributos propios viene constituido por la Constitución y su Estatuto de Autonomía, sin hacerse alusión alguna a la LOFCA.

Según se declaró en el F.J. 4º de la STC 192/2000, de 13 de julio, ésta última cumple una función delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas prevista en el art. 157 CE, habiéndose señalado en el F.J. 9 de la STC 68/1996, de 18 de abril –cuya doctrina se reiteró en el F.J. 7 de la STC 13/2007, de 18 de enero-, que este precepto constitucional: “(...) pretende habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómica, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el art. 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgánica –la actual LOFCA- pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera”.

A la vista de ello, ese olvido de la LOFCA en el apartado 1 del art. 81 del Estatuto de Autonomía pudiera calificarse de anómalo, ya que la lógica del sistema, conforme a la doctrina del TC, parece que demanda que el régimen aplicable a los tributos propios, ordenado de forma jerárquica, esté constituido en primer lugar por la Constitución; en segundo por citada LOFCA, y en tercer término por el Estatuto de Autonomía de Extremadura.

Ello, sin embargo, considero que la redacción de este art. 81 del Estatuto es la más correcta, y ello porque no puede considerarse a la LOFCA, desde una posición en exclusiva jurídica, como esa necesaria y conveniente Ley armonizadora de las competencias financieras y tributarias de las CCAA, y ello debido en gran medida al propio procedimiento de elaboración de ésta y al de las restantes Leyes Orgánicas a través de las que se aprueban los Estatutos de Autonomía.

La LOFCA se dictó con base en lo señalado por el art. 157.3 de la Constitución, que, a juicio de la citada STC 68/1996, “pretende habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial”, y por ello se ha pretendido, y así se afirmó en la STC 192/2000, de 13 de julio, que esa Ley cumple “una función delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el art. 157 CE”.

Estimo, sin embargo, que el art. 157.3 CE no se destina, en el contexto constitucional, a la distribución de competencias, sino a prever un instrumento normativo para, en su caso, regular y coordinar su ejercicio.

A mi juicio no puede considerarse necesaria la LOFCA para delimitar el alcance de las competencias financieras autonómicas. La Ley prevista en el art. 157.3 CE no es, en suma, la norma atributiva de competencias para las CCAA, al ser sólo la Constitución y los Estatutos de Autonomía a los que se confía esta ordenación. Por ello, es evidente que si la LOFCA suprimiese la potestad de establecer tributos autonómicos, u otros de los recursos del art. 157.1 CE, o los constriñera hasta la insignificancia, sería inconstitucional de forma clara y palmaria.

Es perfectamente admisible que un Estatuto configure de manera expresa un sistema específico de financiación en derogación singular de la LOFCA, ya que la Ley Orgánica del art. 157.3 CE no es una norma de atribución de competencia, un prius para el ejercicio del poder tributario por parte de las CCAA, toda vez que éstas tienen reconocida su potestad de establecer tributos y, en general, de adoptar medidas tributarias, de manera directa en la Constitución, que no prohíbe que esta facultad se ejerza en los términos que marque el correspondiente Estatuto.

Debe tenerse presente a este respecto, tal como se declaró por la STC 247/2007, de 12 de diciembre, que: “El carácter que los Estatutos de Autonomía tienen como «norma institucional básica» de las CCAA atiende, sustancialmente, al relevante papel que la propia Constitución les atribuye en el sistema territorial de distribución del poder político, puesto que son las normas a través de las cuales opera el principio dispositivo. Este principio, ínsito en la Constitución y que opera dentro del marco jurídico regulado en la misma, otorga un importante margen de decisión al legislador estatutario (tal principio, como se señala en esta misma Sentencia, es el que permite que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de las distintas regiones y nacionalidades), pues depende de su determinación, al elaborar y aprobar el Estatuto, incluso, la creación de la Comunidad Autónoma. Los Estatutos de Autonomía son, así, no sólo la norma fundacional de la correspondiente Comunidad Autónoma (arts. 143 y 151 CE), sino también la norma expresiva de su acervo institucional y competencial (art. 147.2 CE)”.

Entiendo, en suma, que las únicas normas a las que con carácter forzoso -no de forma contingente u ocasional- tiene que someterse una Comunidad Autónoma para establecer y regular sus propios tributos, y, en general, el conjunto de sus potestades financieras y tributarias, son tan sólo la Constitución y su respectivo Estatuto de Autonomía, que no tiene que estar supeditado a la LOFCA.

La Constitución es muy abierta en relación con la cuestión de la financiación autonómica, por lo que, siempre que se respeten los principios que ella recoge sobre esta materia, los Estatutos de Autonomía tienen amplia libertad para configurar su propia Hacienda, sin que ello se tenga que ver condicionado por lo establecido en una Ley potestativa u opcional cual es la LOFCA.

Ésta tiene el carácter de Ley Orgánica al igual que sucede también con las que aprueban los Estatutos de Autonomía, por lo que resulta inaceptable que por decisión unilateral del Estado se modifique a través de una simple Ley Orgánica estatal (la LOFCA) lo que se ha aprobado vía estatutaria, debiendo tenerse presente que el Estatuto de Autonomía se aprueba también por otra Ley Orgánica estatal, que, además, tiene un carácter paccionado, lo que, por su propia naturaleza, veta las decisiones de cualquiera de las dos partes tendentes a su modificación unilateral.

En la actualidad, superándose ciertas posiciones en su día mantenidas tendentes a configurar a los Estatutos como normas autonómicas, es prevalente la idea del Estatuto como norma estatal. Esto es admitido por la inmensa mayoría de la doctrina, que ha resaltado que los Estatutos no son una simple Ley autonómica aprobada por el Parlamento correspondiente, ya que las Cortes Generales pueden ejercer su potestad legislativa sin ningún tipo de límite material, pudiendo modificar o rechazar de manera total la reforma planteada y aprobada por el Parlamento autonómico, cuya voluntad no puede imponerse a la de las Cortes Generales.

Y esta misma tesis es también mantenida de forma clara por el Tribunal Constitucional, que en el F.J. 2 de su Sentencia 247/2007, de 12 de diciembre afirmó, con cita de su precedente Sentencia 48/2003, de 12 de marzo, que: “(…) al día de hoy, puede afirmarse que los condicionamientos materiales a la legitimación de las CCAA para impugnar Leyes del Estado (y el Estatuto de Autonomía lo es), constituyen una verdadera excepción”.

Dichas Leyes estatales por las que se aprueban los Estatutos de Autonomía tienen el carácter de Leyes Orgánicas, conforme al art. 81.1 CE, lo que, como se declaró por la STC 99/1986, de 11 de julio: “(…) no constituye un simple revestimiento formal de una norma propiamente autonómica, sino la incorporación, definitiva y decisiva, de la voluntad del legislador estatal a la configuración de lo que, por su contenido, constituye la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”.

Pero que sean Leyes Orgánicas no quiere decir que se traten de Leyes Orgánicas cualquiera, ya que tanto su reserva material, la llamada reserva estatutaria, como, en especial, su propio procedimiento de elaboración -que no coincide con el del resto de las Leyes Orgánicas, y de reforma, que también es distinto, ya que los Estatutos no se pueden modificar por otra Ley Orgánica, sino tan sólo a través de los procedimientos en ellos establecidos- diferencian de modo sustancial las Leyes Orgánicas que aprueban los Estatutos del resto de Leyes Orgánicas.

Los Estatutos, una vez aprobados, se convierten en algo indisponible para el Estado, lo que no es predicable de las restantes Leyes Orgánicas. Ello equivale a decir que estamos en presencia de una norma estatal, pero los órganos del Estado no pueden modificarla por su propia y exclusiva voluntad, ya que necesitan para ello de la concurrencia de la Comunidad Autónoma, la cual, por sí sola, tampoco puede proceder a su reforma.

Así lo ha señalado la doctrina, manifestando al respecto que si la Constitución exige el complemento de un Estatuto, que se aprueba como Ley Orgánica, para que cada Comunidad Autónoma se constituya como tal y asuma su conjunto de competencias autonómicas, tasadas en dicho Estatuto, no admite que una vez aprobado éste pueda ser sustituido por ulteriores Leyes Orgánicas de manera indefinida. Y ello implica que las Cortes Generales no son competentes para reformar o modificar por sí solas un Estatuto, como lo son, sin embargo, para modificar o derogar una Ley Orgánica sobre cualquier otra materia, ya que a través del bloqueo que supone la previa conformidad de las poblaciones afectadas, los Estatutos se han hecho inmunes al poder legislativo de las Cortes Generales. Y, en sentido inverso, en cuanto se exige una aprobación final de éstas, mediante Ley Orgánica, tampoco los legislativos autonómicos pueden alterar, por sí solos, el contenido de sus respectivos Estatutos.

Así se ha indicado, también, por el Tribunal Constitucional, que, en su ya citada Sentencia 247/2007 ha declarado que los Estatutos de Autonomía presentan estas tres características fundamentales:

a) La necesaria confluencia de diferentes voluntades en su procedimiento de elaboración, lo que se aprecia de forma concluyente en la reforma de los Estatutos ya vigentes, que se realiza, en todo caso, mediante un procedimiento complejo, que exige la intervención sucesiva de la Asamblea legislativa autonómica y de las Cortes Generales, aprobando éstas el Estatuto mediante Ley Orgánica, con sometimiento a referéndum, en su caso.

b) La aprobación de los Estatutos por las Cortes Generales, lo que determina que aquéllos sean, además de la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, normas del Estado, subordinadas como las restantes a la Constitución.

c) Y, como fruto asimismo del carácter paccionado de su procedimiento de elaboración y, sobre todo, de reforma, la de que dichos Estatutos gozan de una especial rigidez -que es garantía del derecho a la autonomía que se ha ejercitado y que refuerza su naturaleza de norma de cabecera del correspondiente ordenamiento autonómico-, que les otorga una singular resistencia frente a las otras Leyes del Estado que imposibilita que puedan ser formalmente reformados por éstas.

Se suele reprochar a la tesis de que los Estatutos de Autonomía disponen de amplia libertad para configurar su propia Hacienda, sin quedar condicionados a lo dispuesto al respecto por la LOFCA, que este proceder introduce una disparidad en la regulación de las materias financieras y tributarias por parte de aquéllos.

Ello es, sin duda, cierto, y puede ocasionar, qué duda cabe, diferencias tributarias entre las CCAA. Sin embargo, entiendo que esto no es sino una consecuencia más del principio dispositivo que la Constitución reconoce de manera plena a favor de las CCAA, y que no sólo se deduce, como se declaró por la STC 247/2007, de un determinado entendimiento del art. 147 CE, sino que se refleja en una pluralidad de disposiciones constitucionales, acreditándose, en concreto, en un aspecto tan destacado del contenido estatutario como es el de las “instituciones autónomas propias” [art. 147.2.c) CE].

En esta misma línea, ya en la STC 76/1983, de 5 de agosto, dictada a propósito de la LOAPA, se declaró que carecía de base constitucional la pretendida igualdad de derechos de las CCAA aducida por la Abogacía del Estado en defensa de su argumentación, ya que los arts. 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1 CE consagran la igualdad de los individuos y los grupos sociales, pero no la de las CCAA. En realidad -siguió diciendo- éstas son iguales en cuanto a su subordinación al orden constitucional, en cuanto a los principios de su representación en el Senado (art. 69.5), en cuanto a su legitimación ante el TC (art. 162.1) y en cuanto a que las diferencias entre los distintos Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales (art. 138); pero, en cambio, pueden ser desiguales en lo que respecta al procedimiento de acceso a la autonomía y a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto y, por tanto, en cuanto a su complejo competencial. Y se añadió que el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las Entidades territoriales que lo integran, toda vez que sin la primera no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; mientras que sin la segunda no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las Autonomías.

Dicho principio dispositivo ofrece, pues, un margen importante a las diferentes opciones de las CCAA, “margen tanto sustantivo como de densidad normativa”, tal como se declaró por la tantas veces reiterada ya STC 247/2007, en la que, asimismo, se reiteró que susodicho principio opera, en cualquier caso, “dentro de los límites que se deriven de la Constitución”.

Teniendo en cuenta todo lo expuesto, me reafirmo en la idea de que las únicas limitaciones a las que quedan sujetos los Estatutos de Autonomía de las CCAA son las recogidas y establecidas de forma directa en la Constitución. En definitiva, la norma suprema de cada autonomía está constituida por la Constitución y por su Estatuto propio de manera simultánea. Si la autonomía es una creación no sólo del Estatuto, sino de la Constitución más el Estatuto, ambos instrumentos, en conjunto, son la norma fundamental de la misma. Muy clara fue a este respecto la STC 99/1986, de 11 de julio, en la que se declaró que: “(...) el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución; esto es, la constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la Norma fundamental”, remarcando también que existe una directa infraordenación de los Estatutos a la Constitución, la cual constituye “el único límite que pesa sobre cada uno de ellos”.

Este extremo se ha vuelto a resaltar en la STC 247/2007, de 12 de diciembre, en la que se puede leer que: “(…) la invalidez de un precepto estatutario sólo puede derivarse de la Constitución misma -incluidas, claro está, sus normas de remisión a determinadas Leyes orgánicas-, pues, dado que sólo la Constitución establece la función y contenido de los Estatutos, sólo a ella se infraordenan; lo que se acentúa como consecuencia del peculiar procedimiento de elaboración y reforma de los Estatutos, que los dota de una singular rigidez respecto de las demás Leyes orgánicas”.

Ello no obstante, en esta última sentencia se introdujo una salvedad, que no figuraba en la antes citada 99/1986, que induce a confusión, viniendo ello representado por las palabras en las que se señala que el acatamiento de los Estatutos no es sólo a la Constitución stricto sensu, sino también a las normas de remisión “a determinadas Leyes orgánicas”.

La cuestión no tendría mayor trascendencia si ese reenvío se entendiese, lo cual es posible de la lectura aislada de dicho párrafo, tan sólo a las Leyes Orgánicas impuestas con carácter obligatorio por la propia Constitución, que son, en exclusiva, tal como se deduce de sus arts. 122.1 y 152.1, por una parte, y 149.1.29, de otra, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, respectivamente. En estos supuestos es la propia Constitución la que de forma expresa invoca la existencia de tales Leyes Orgánicas, sin las cuales no cabe que los Estatutos establezcan previsión alguna sobre tales materias, o bien que dispongan algo que sea contrario a lo ya establecido en referidas Leyes Orgánicas.

Nada de ello es extensible a la LOFCA, puesto que respecto a ella, como ya se ha expuesto, no parece acertado entender que sea, en modo alguno, una Ley sin cuya previa promulgación no quepa el establecimiento por el cauce estatutario de las competencias financieras autonómicas, toda vez que tal Ley no es necesaria para delimitar el alcance de tales competencias.

Y, sin embargo, el TC preconiza que también la LOFCA debe recibir idéntico reconocimiento que esas otras Leyes Orgánicas mencionadas, al afirmar en esta Sentencia 247/2007 que: “(…) los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes Leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 ó 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada Ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria”.

Con esta afirmación el TC establece una igualdad de trato entre Leyes Orgánicas que son obligatorias, por así haberlo establecido de modo  expreso la Constitución, cuales son las ya citadas Ley Orgánica del Poder Judicial y Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y otra Ley Orgánica, la LOFCA, que es simplemente potestativa u opcional, tal como con claridad se desprende del art. 157.3 CE: “Mediante Ley Orgánica podrá regularse…”.

Y esto supone que el TC se ha arrogado un cometido que no le compete, ya que parece evidente que si el Constituyente hubiese querido efectuar esa equiparación lo habría hecho, otorgando en consecuencia el mismo carácter obligatorio a la LOFCA que a esas otras dos Leyes Orgánicas que sí son obligatorias, lo que, sin embargo, no hizo. Y no por un mero olvido o descuido, sino de forma  intencionada, ya que en origen el art. 147.1 del Anteproyecto de Constitución sí disponía que citada Ley fuese obligatoria, cambiándose luego este criterio, lo que es sintomático de que existió una clara intención de que la LOFCA  no tuviese el mismo carácter que las restantes Leyes Orgánicas antes aludidas, por estimarse, sin duda, que era bien distinto el alcance y cometido que unas y otra Leyes Orgánicas debían representar en el desarrollo de la Constitución.

Como conclusión de cuanto antecede, cabe indicar que, como ya se ha dicho, me parece acertado lo dispuesto por el art. 81.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura al señalar que los únicos límites a los que debe sujetarse el establecimiento de sus propios tributos por la Comunidad Autónoma de Extremadura están representados por la Constitución y el propio Estatuto.

Hay que destacar, en segundo lugar, la loable superación que este precepto del Estatuto de Autonomía de Extremadura efectúa del injustificable escollo establecido por el art. 6.Dos de la LOFCA, que, como es conocido, prohíbe a las CCAA el establecimiento de tributos que recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado, constituyendo esto un límite de gran calado, que ha obligado a las CCAA a realizar enormes esfuerzos para intentar salvarlo, tarea que casi nunca se ha coronado con éxito debido al muy restrictivo criterio utilizado en relación con esta cuestión por el TC.

En relación con este art. 6.Dos de la LOFCA, considero que ya se ha clarificado de forma suficiente (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, 186/1993, de 7 de junio, 289/2000, de 30 de noviembre y 168/2004, de 5 de octubre)  que lo que este apartado veta es sólo la duplicidad de hechos imponibles, no la posibilidad de que sobre un mismo objeto imponible las CCAA establezcan impuestos.

Es posible, por tanto, que sobre un mismo objeto -esto es, sobre una manifestación de riqueza que el legislador quiere efectivamente gravar- se puedan establecer distintos impuestos, siendo ello irrelevante a los efectos de apreciar la existencia de una hipotética doble imposición interna, puesto que, según el TC, lo único relevante para que se pueda apreciar dicha doble imposición es sólo la coincidencia de los respectivos hechos imponibles de un impuesto estatal y de otro establecido por las CCAA, tal como con claridad se declaró por la STC 289/2000, de 30 de noviembre, teniendo esto gran relevancia respecto a la posibilidad de que las CCAA cuenten con impuestos propios, ya que con esta doctrina el poder tributario autonómico no se ve constreñido de forma indebida, ya que nunca podrán coincidir en su integridad los hechos imponibles de dos impuestos, uno estatal y otro regional, toda vez que aunque sean similares sus aspectos materiales, los mismos siempre serán diferentes en lo que concierne al aspecto territorial del elemento objetivo del hecho imponible, con lo que, en suma, no tienen el mismo presupuesto de hecho.

Respecto a esta cuestión nada hay, pues, que objetar. La redacción de citado art. 6.Dos de la LOFCA es precisa al hablar de “hechos imponibles”, y la interpretación que sobre este término se ha efectuado por el TC ha sido, a mi juicio, acertada.

Diferente es, sin embargo, la respuesta respecto al adjetivo con el que este precepto de la LOFCA califica a los hechos imponibles, al utilizar para ello el término “gravados” por el Estado, precisión ésta que dificulta sobremanera la interpretación de este artículo, ya que la misma puede entenderse de dos formas diversas entre sí: una muy restrictiva para las CCAA, y otra, mucho más abierta, que posibilita que éstas tengan mayor campo de actuación.

La primera forma de entender este apartado dos del art. 6 de la LOFCA: la restrictiva, consistiría en entender que bajo la expresión hechos imponibles gravados se incluyen tanto los supuestos en los que los mismos están sometidos a gravamen en la esfera estatal, sin ningún tipo de exención, como aquellos otros en los que aquéllos están sujetos, pero exentos.

La segunda: la favorable a los intereses autonómicos, es la que afirma que los únicos hechos imponibles gravados por el Estado a los que afectaría la prohibición de dicha doble imposición, son sólo aquéllos que no estuviesen exentos en la órbita estatal, de manera que si un hecho imponible está sujeto a gravamen por un impuesto estatal, pero exento, ello no impediría que sobre él las CCAA ejerciesen su poder tributario, ya que en puridad tal hecho imponible no está efectivamente gravado por el impuesto estatal, ya que el mismo lo único que ha hecho es sujetarlo a imposición para, a continuación, eximirlo de gravamen.

Este tema ya se planteó en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2902/1990, promovido por el Gobierno de la Nación contra la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/1990, de 28 noviembre, de Impuesto sobre las Loterías, mediante la que se estableció un impuesto que gravaba la participación en las loterías del Estado.

El Abogado del Estado, en sus alegaciones, partió de la premisa de que el hecho imponible de este impuesto balear ya se encontraba gravado por el Estado, y, más en concreto, por la entonces vigente Ley 30/1985, de 2 de agosto, reguladora del IVA, tesis a la que se opuso el Consejo de Gobierno de las Illes Balears, que alegó que el art. 6.Dos de la LOFCA, cuando se refiere a los hechos imponibles gravados por el Estado para prohibir que sobre ellos establezcan impuestos las CCAA, alude a realidades jurídicas o económicas que, integradas en la definición legal de un hecho imponible, se encuentran sujetas a un concreto impuesto, soportando una determinada carga tributaria, deduciéndose de ello que este impuesto balear sobre las Loterías no recaía sobre hechos imponibles gravados por el Estado, puesto que las prestaciones de los servicios de loterías que estaban comprendidas en el ámbito del hecho imponible del IVA, y por tanto sujetas al mismo, no soportaban ninguna carga tributaria, al no estar las mismas efectivamente gravadas, como consecuencia de la norma de exención recogida en el art. 8.19 de citada Ley 30/1985.

El TC resolvió, sin embargo, la cuestión en base a otras consideraciones, con lo cual nos quedamos sin conocer cuál era la opinión del mismo respecto a la interpretación del término “gravados” por el Estado utilizado por el art. 6.Dos de la LOFCA al referirse a los hechos imponibles.

Entiendo que respecto a este tema la razón asistía al letrado que intervino en nombre del Gobierno de las Illes Balears en este recurso, resuelto por la STC 49/1995, de 16 de febrero, ya que, como él, opino que el art. 6.Dos de la LOFCA se refiere, en exclusiva, al establecer la prohibición en él recogida, a hechos imponibles plenamente sujetos, y no exentos, por los impuestos estatales; y no, por el contrario, a hechos imposibles sujetos, pero exentos, a referidos impuestos. Considero, en suma, que el veto de dicho precepto de la LOFCA de que los impuestos propios regionales recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado sólo se circunscribe a aquellos hechos imponibles que originan una efectiva y real carga tributaria a satisfacer por los obligados tributarios; pero no así a aquellos otros hechos imponibles, sujetos en la esfera estatal, pero que al estar allí exentos, no dan lugar, en realidad, a ninguna carga tributaria que incida de forma efectiva sobre el patrimonio de los sujetos afectados por el correspondiente impuesto estatal.

Por todo ello estimo que es acertada y correcta la dicción recogida en el inciso final del art. 81.2 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, al permitirse en él el establecimiento de impuestos propios por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura siempre que los mismos “no recaigan sobre hechos imponibles efectivamente gravados por el Estado”, toda vez que con esta precisión es posible superar ese dique que, en contra de la autonomía financiera de las CCAA, supone lo que se establecía por el art. 6.2 de la LOFCA, cuya redacción se sigue manteniendo luego de la reforma realizada en esta norma por la LO 3/2009, de 18 de diciembre, que continúa tratando esta cuestión de la misma forma que ya lo estaba antes, siendo el cambio sólo de estilo, al refundir en el apartado dos de dicho art. 6 lo que antes aparecía contemplado en los números 2 y 4 de tal precepto.

Clemente Checa González

Catedrático de Derecho financiero y tributario