El procedimiento para declarar la nulidad de pleno
derecho puede iniciarse de oficio o a instancia del interesado, tal como señala
el art. 217 LGT.
En el primer caso este procedimiento se pondrá en
marcha por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico, y
será notificado al interesado.
En el segundo, esto es, cuando el comienzo es a
instancia de los interesados, hay que indicar que éstos gozan a este respecto
de una verdadera y propia acción de nulidad, extremo este que ha sido puesto de
relieve por la mayor parte de la doctrina que del tema se ha ocupado, así como
también por la jurisprudencia.
Véanse, por ej., las SSSTS de 17 octubre 1995, Recurso núm.
219/1993, 7 febrero
1996, Recurso
contencioso-administrativo núm. 1288/1993, 12 febrero 1996, Recurso contencioso-administrativo núm.
2233/1992, 3 julio
1996, Recurso
contencioso-administrativo núm. 2198/1992, 31 mayo 2000, Recurso de Casación núm. 5163/1995, 7 noviembre 2002, Recurso
contencioso-administrativo núm. 61/2001, 21 junio 2006, Recurso contencioso-administrativo núm.
55/2005, y 14 diciembre 2010, Recurso
contencioso-administrativo núm. 129/2010, en todas las que se ha declarado, con consideraciones
plenamente aplicables a lo dispuesto por el art. 217 LGT,
que el art. 153 de la derogada LGT de 1963 confería a los administrados una
auténtica acción de nulidad para excitar la actividad de la Administración
tendente a privar de efectos jurídicos al acto viciosamente causado, provocando
la incoación del oportuno expediente que ha de ser resuelto de forma ineludible
por el órgano administrativo.
Esta acción no puede ser identificada ni con una mera
denuncia ni con una petición graciable, ya que ésta no obliga más que a causar
recibo de ella; ni tampoco constituye, en puridad, un recurso propiamente
dicho.
La misma si es, sin embargo, un remedio procesal
idóneo para poner en marcha el dispositivo revisor, provocando la incoación del
pertinente expediente.
Y constituye algo así, como ha precisado la doctrina,
como una tercera vía entre los recursos administrativos y la revisión de
oficio, que se ha establecido para evitar los efectos perniciosos que se
podrían provocar, en ausencia de tal acción, por la inactividad de la Administración , ya
que si ésta no hiciese nada para anular sus propios actos nulos de pleno
derecho al particular afectado no le quedaría más remedio, para evitar que
aquellos produjesen los efectos que les son propios, que impugnarlos a través
de los recursos pertinentes, lo cual presenta el grave inconveniente de la
caducidad de los plazos de éstos.
Una vez que el interesado haya puesto en marcha, a
través de su iniciativa, el procedimiento revisor, previo escrito dirigido al
órgano que hubiese dictado el acto cuya revisión se pretende, éste ya no podrá
paralizarse, debiendo, en consecuencia, proseguirse éste hasta que el órgano
competente decida sobre la existencia, o no, de la causa de nulidad de pleno
derecho de que se trate.
Y es que las razones de interés general, dentro de los
límites del art. 106
LRJ-PAC, obligan a llegar hasta el final, dado que la calificación
de los actos como nulos de pleno derecho es una técnica de protección de bienes
jurídicos de la máxima intensidad, siendo por ello la nulidad de pleno derecho
-desde una perspectiva dogmática- insubsanable, irremediable, imprescriptible y
no susceptible de ser consentida.
Hay que tener presente, en cualquier caso, que el apartado 3
del art. 217 LGT establece, acogiendo lo señalado por el art. 102.3
LRJ-PAC, que se podrá acordar, de forma motivada, la inadmisión a
trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de
recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la respectiva
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, cuando el acto no sea firme en vía
administrativa, o porque la petición no base en alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho antes mencionadas, o carezca de forma manifiesta de
fundamento, supuesto coincidente con el general contenido en el art. 89.4º
LRJ-PAC, y sobre el cual pueden consultarse las SSTS de 23 noviembre
2000, Recurso
de Casación núm. 8912/1995, 6 abril 2001, Recurso
de Casación núm. 5319/1996, y 28 septiembre 2001, Recurso de Casación núm. 6844/1996, así como también en el caso de que
hubieran sido desestimadas en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente
iguales.
Respecto a la revisión de las disposiciones generales
nulas nada dice el art. 217 LGT.
Sí, por el contrario, el art. 102.2
LRJ-PAC, que establece que, en cualquier momento, las
Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma
si lo hubiere, podrá declarar la nulidad de las disposiciones administrativas
en los supuestos previstos en el art. 62.2
LRJ-PAC, en el que se dispone que también son nulas de pleno derecho
las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución , las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley
y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.
Se aprecia, pues, de la lectura de este art. 102.2
LRJ-PAC que la revisión de las disposiciones generales nulas no
opera, en ningún caso, como acción de nulidad, o dicho de otra forma, en este
caso, a diferencia de lo que sucede respecto a la revisión de los actos
viciados de nulidad de pleno derecho, la revisión únicamente es posible, de
forma exclusiva, de oficio, esto es, por decisión administrativa, excluyéndose,
por tanto, que ello sea posible realizarlo previa solicitud del interesado.
Así se señaló, de forma concluyente, en la propia EM de la Ley
4/1999, de 13 de enero, en la que se indicó que se introducía de
forma expresa en dicha Ley la revisión de oficio de las disposiciones
generales, que no operaba, en ningún caso, como acción de nulidad, y así se ha
declarado asimismo por las SSTS de 28 noviembre 2001, Recurso
contencioso-administrativo núm. 563/2000, y 20 marzo 2003, Recurso de Casación núm. 1386/2000.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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