En el apartado 1 del artículo 80 del Estatuto de
Autonomía se señala que la Comunidad Autónoma de Extremadura dispondrá de
recursos suficientes para atender las necesidades de gasto derivadas de la
ejecución de sus competencias.
Y en su apartado 2 se recoge la lista de ingresos
de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, especificándose que los mismos están
constituidos por: a) Sus propios impuestos, contribuciones especiales, tasas, y
precios públicos; b) Impuestos cedidos, total o parcialmente, por el Estado; c)
Recargos sobre los tributos del Estado; d) Participaciones en los ingresos del
Estado; e) Asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; f)
Transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, de acuerdo con su
propia normativa, o de otros fondos; g) Asignaciones y transferencias procedentes
de la Unión Europea ,
de programas comunitarios y de organismos o entidades de derecho internacional;
h) Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado; i) El
producto de la emisión de deuda y de operaciones de crédito; j) El producto de
las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, y k) Cualesquiera
otros que puedan establecerse de conformidad con la Constitución y el
presente Estatuto.
Respecto al primer apartado de este precepto a
nadie se le oculta que el concepto de suficiencia es eminentemente relativo, al
depender en grado sumo su concreción del nivel al que se quieran, o se puedan,
ejercer las competencias por parte de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ya
que, es evidente, no es lo mismo desarrollar las prestaciones públicas con una
calidad baja o media que con otra excelsa.
Ello no obstante, es también cierto que la lógica
demanda, por encima de expectativas irrealizables, que tales prestaciones se
ejerzan conforme a parámetros razonables, esto es, de acuerdo con la realidad
económica, siendo por ello ilógico demandar de los poderes públicos que tengan
necesariamente que prestar servicios de esta índole en máximos cuantitativos y
cualitativos. No existe ningún país del mundo que pueda permitirse, por mucho
que sus dirigentes políticos quisiesen, una política de esta índole.
Desde esta óptica, modesta si se quiere, pero la
única posible, lo establecido en el artículo 80.1 del Estatuto de Autonomía de
Extremadura no presenta problema alguno, y encuentra su fundamento en lo ya
señalado por el art. 2.1.f) de la LOFCA, tras la reforma realizada en este
precepto por la LO 3/2009, de 18 de diciembre, en el que se indica que la
actividad financiera de las CCAA se ejercerá en coordinación con la Hacienda
del Estado, con arreglo a una serie de principios, uno de los cuales es el de
la “suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias de
las CCAA”, para cuyo correcto entendimiento, y su aplicación a los entes
territoriales deben tenerse en cuenta dos consideraciones, tal como se declaró
por la STC 13/2007, de 18 de enero.
En primer lugar, y de acuerdo con las SSTC
135/1992, de 5 de octubre, FJ 8, y 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3.b), que dicho
principio tiene un primer límite en la propia naturaleza de las cosas, por lo
que «dicha suficiencia debe quedar enmarcada, como concepto relativo que es, en
el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su
conjunto».
Y, en
segundo lugar, que aun cuando el soporte fundamental de este principio de
suficiencia se encuentra en los tributos propios y en la posibilidad de
participar en los ajenos (STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6), para valorar
si unas determinadas CCAA gozan de recursos financieros suficientes para
ejercer la autonomía financiera constitucionalmente consagrada es preciso
«atender al conjunto de los recursos de que puedan disponer» y a «las
competencias que les han sido atribuidas», así como a «los servicios que
gestionan» y «dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un
sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los
españoles» (STC 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3.b).
En suma, como se declaró por la STC 135/1992, de 5
de octubre, FJ 8, la suficiencia financiera, «en la realidad es algo muy
concreto y dependiente de muchas variables», tales como, de un lado, «las
necesidades traducidas en el gasto público generado por el funcionamiento
efectivo de las competencias asumidas» y, de otro, «el rendimiento de los demás
recursos y especialmente de los tributarios».
Constituye, por otra parte, doctrina reiterada y
consolidada del Tribunal Constitucional la de que la autonomía financiera, como instrumento indispensable para la
consecución de la autonomía política, implica tanto la capacidad de las CCAA
para establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a un
sistema adecuado -en términos de suficiencia- de ingresos, de acuerdo con los arts. 133.2 y 157.1 CE; añadiendo que la
autonomía financiera de los entes territoriales está estrechamente ligada a su
suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios
financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su
extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, es decir,
para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente
reconocida en los arts. 137 y 156 CE, la cual, es obvio, no sería una verdadera
autonomía (la misma no pasaría de ser una mera declaración formal) sin
la presencia de recursos financieros suficientes
para el legítimo ejercicio de sus competencias en orden a la gestión de sus
intereses.
Véanse a este respecto, entre otras muchas, las SSTC
179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 63/1986, de
21 de mayo, FJ 11; 201/1988, de
27 de octubre, FJ 4; 96/1990, de
24 de mayo, FFJJ 7 y 14; 13/1992, de 6
de febrero, FJ 6; 132/1992, de
28 de septiembre, FJ 8; 237/1992, de
15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de
12 de noviembre , FFJJ 2 y 3; 68/1996, de
18 de abril, FJ 10; 171/1996, de
30 de octubre, FJ 5; 166/1998, de
15 de julio, FJ 10; 233/1999, de
16 de diciembre, FJ 22; 104/2000, de
13 de abril, FJ 4; 289/2000, de 30
de noviembre, FJ 3; 96/2002, de 25 de abril, FJ 2; 168/2004, de 6 de octubre,
FJ 4; 179/2006, de 13 de junio, FJ 3; 13/2007, de 18 de enero, FJ 5, y 31/2010,
de 28 de junio, FJ 130.
Afirmaciones similares a la recogida en este
apartado 1 del art. 80 del Estatuto de Autonomía de Extremadura figuran
también, citando tan sólo los Estatutos recientemente reformados, en el art.
73, que añade un nuevo Título y un nuevo art. 67, de la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, del
EAComunitat Valenciana, al señalarse en el apartado 3 de este último precepto
que el sistema de ingresos de dicha Comunitat deberá garantizar los
recursos financieros que, atendiendo a las necesidades de gasto de ella,
aseguren la financiación suficiente para el ejercicio de las competencias
propias en la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos; en el
art. 202.1 de la LO 6/2006, de 19 de
julio, de reforma del EACataluña, en el que se manifiesta que la
Generalitat dispone de unas finanzas autónomas y de los recursos financieros
suficientes para hacer frente al adecuado ejercicio de su autogobierno; en el
art. 121.1 de la LO 1/2007, de 28 de
febrero, de reforma del EAIlles Balears, en el que se señala que la
Comunidad Autónoma de las Illes Balears debe disponer de unas finanzas
autónomas y de los recursos suficientes para atender de forma estable y
permanente el desarrollo y la ejecución de sus competencias, para afrontar el
adecuado ejercicio de su autogobierno; en el art. 175.2 de la LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del EAAndalucía, en el
que se indica que la Comunidad Autónoma de Andalucía dispondrá de los
recursos necesarios para atender de forma estable y permanente el desarrollo y
ejecución de sus competencias; en el art. 107.1 de la LO 5/2007, de 20 de
abril, de Reforma del EAAragón, en el que se señala que el sistema de ingresos
de la Comunidad Autónoma de Aragón garantizará, en los términos previstos en la
Ley Orgánica que prevé el art. 157.3 CE, los recursos financieros que,
atendiendo a las necesidades de gasto de Aragón y a su capacidad fiscal,
aseguren la financiación suficiente para el ejercicio de las competencias
propias en la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos; y en
el art. 83.1 de la LO 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del EACastilla y
León, en el que se manifiesta que la Comunidad Autónoma de Castilla y León
dispondrá de los recursos suficientes para atender de forma estable y
permanente la gestión y el desarrollo de sus competencias.
El elenco de ingresos a favor de la Comunidad Autónoma
de Extremadura que se contempla en el art. 80.2 de su Estatuto de Autonomía
reproduce casi de forma literal lo ya dispuesto por los arts. 157.1 CE y 4 de
la LOFCA.
La única diferencia entre estos preceptos y el art.
80.2 de citado Estatuto está representada por la circunstancia de que éste, en
su letra g), cita también -y ello no aparece ni en la Constitución ni en la
LOFCA-, las “asignaciones y transferencias procedentes de la Unión Europea, de
programas comunitarios y de organismos o entidades de Derecho internacional”, a
las que, por cierto, también se refirió ya el art. 13 de la Ley 5/2007, de 19
de abril, General de Hacienda Pública de Extremadura, al mencionarse en su
letra f), como uno los derechos de la Hacienda Pública de Extremadura: “Otras
asignaciones que se establezcan con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado o de la Unión Europea”.
Es evidente, sin embargo, que estas partidas
constituyen, y en grado muy importante, ingresos de las CCAA, por lo que es
correcto que se incluyan en el Estatuto de Autonomía, siendo ello, por lo
demás, lo que también se ha hecho en los nuevos Estatutos autonómicos
reformados, como se comprueba de la lectura de los arts. 78 de la LO 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la
LO 5/1982, de 1 de julio, del EAComunitat Valenciana, en virtud del que se
añade un nuevo art. 72, en cuya letra j) se dispone que la Hacienda de
la Comunitat Valenciana está constituida por, entre otros, los ingresos
procedentes de fondos de la Unión Europea; 202.3.k) de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del EACataluña, en
cuya letra k) se señala que uno de sus recursos está constituido por los procedentes
de la Unión Europea y de programas comunitarios; 128 de la LO 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del EA Illes Balears,
en cuya letra l) se pone de relieve que uno de los recursos de la
Hacienda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears son los procedentes de
la Unión Europea y de programas comunitarios; 176 de la LO 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del EAAndalucía, en cuyo
apartado 2, letra f) se alude a las transferencias de la Unión Europea u
otras Administraciones Públicas; 104 de la LO 5/2007, de 20 de abril, de
Reforma del EAAragón, en el que se indica que uno de los recursos de su
Hacienda está constituido por las asignaciones con cargo a los Presupuestos de
la Unión Europea o de otros Entes nacionales o internacionales; y 84, letras f)
y g) de la LO 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del EA Castilla y León,
que aluden a los ingresos procedentes de la Unión Europea, así como los de
otros organismos nacionales e internacionales.
Aunque en la redacción final ya no se recoge, debe
anotarse que este art. 80 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, cuando
estaba en fase de Propuesta de reforma, presentaba una novedad de gran interés,
al incluir entre los ingresos de los que podría disponer la Comunidad Autónoma
extremeña los “tributos traspasados”.
Aunque no se especificaba
en qué podían consistir estos tributos, todo apuntaba –y la primitiva versión
de la Disposición adicional tercera de dicha Propuesta así lo confirmaba- a que
con esta expresión se quería acoger la extendida tesis que afirma que a la vista de las amplias capacidades normativas
reconocidas a favor de las CCAA en materia de tributos cedidos, y el amplio
ejercicio que de las mismas éstas han hecho en los últimos tiempos, lo mejor
sería la transformación de los impuestos cedidos en propios de dichas
Comunidades, esto es, en impuestos cuya regulación normativa quede en exclusiva
en poder de las CCAA, abandonándose, pues, el régimen en el que estos
impuestos, los cedidos, siguen considerándose legalmente como impuestos
estatales, lo cual cada vez es en mayor medida una ficción, por la muy amplia
capacidad normativa ya existente, y que de pervivir este régimen seguirá
inevitablemente creciendo, a favor de aquellas.
Esta alternativa de conversión de los impuestos
cedidos en propios, parece, pues, la desembocadura natural del proceso de
cesión, y por ello lo originariamente dispuesto en la Propuesta de reforma
Estatuto de Autonomía de Extremadura podía considerarse como un importante
avance en esta línea, que, y no creo equivocarme en ello, tarde o temprano
acabará por imponerse, al menos en un primer momento para los impuestos que en
el documento del Ministerio de Economía y
Hacienda “Problemática del sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común regulado en la
Ley Orgánicala Ley 21/2001”, se denominan
“tributos totalmente cedidos
tradicionales”, que fueron los primeros objeto de cesión a las CCAA y sobre
los que, por consiguiente, ya se cuenta con mayor experiencia de gestión por
parte de éstas, estando constituidos los mismos en la actualidad -una vez
“suprimido” mediante una curiosa fórmula, por emplear un subterfugio, el
gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio por la Ley 4/2008, de 23 de
diciembre- por el Impuesto sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y por el Impuesto
sobre Sucesiones y Donaciones.
Sólo después de haberse
valorado con el tiempo los resultados de este experimento sería la ocasión, a
mi juicio, de plantearse si se hace, o no, lo propio respecto a los más
recientes impuestos cedidos y en los que también la competencia normativa se
comparte en la actualidad entre el Estado y las CCAA: el Impuesto Especial
sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre las Ventas
Minoristas de Determinados Hidrocarburos, que se hallan respecto a los
“totalmente cedidos tradicionales” en un mucho más incipiente estado de cesión
a las CCAA, por lo que éstas no cuentan aún con la deseable y necesaria
familiaridad de trato con ellos, lo que representa un no leve obstáculo para
proponer desde ya mismo su conversión en impuestos propios.
Ello no obstante, no se ha considerado éste el
momento adecuado para dar este trascendental paso –para el cual habría sido
necesario, como es evidente, que una reforma de este calado se hubiese
efectuado con carácter general, y no sólo para una concreta Comunidad Autónoma-
y por ello ha desaparecido de la redacción final del Estatuto de Autonomía de
Extremadura todas las referencias existentes en su proceso de elaboración a
mencionada noción de “tributos traspasados”, empleándose tan sólo, tanto en su
art. 80.2 como en su Disposición adicional tercera, la clásica dicción de
tributos cedidos, que no plantea problema alguno en relación con el denominado
“bloque de constitucionalidad”.
Clemente Checa González
Catedrático
de Derecho financiero y tributario
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