Los recursos económicos a disposición de las Corporaciones
locales se han revelado insuficientes para cubrir sus necesidades, siendo ello
debido en buena parte al ingente cúmulo de competencias que éstas han ido
asumiendo bien por iniciativa propia, bien porque así se les ha demandado por
los ciudadanos, al ser éstas las Administraciones más próximas a ellos.
Son las que
se han dado en denominar “competencias
impropias”, cuya prestación ha incrementado de manera notoria el
endeudamiento de las Corporaciones locales, y sobre las que se han realizado ya
algunos estudios de interés, siendo destacables el Documento interno, elaborado por el Ayuntamiento de Madrid, en julio de
2011, sobre “Las competencias
municipales. Análisis de las competencias impropias del Ayuntamiento de Madrid”, en el que se pretendió poner de
relieve la existencia de una serie de “duplicidades” entre los servicios
prestados por la propia Comunidad y por los diferentes Ayuntamientos de la
misma; y los trabajos realizados por una Comisión específica, creada en el seno
del Parlamento Vasco, para analizar y valorar las propuestas esbozadas por el Informe
de duplicidades e ineficiencias de las Administraciones Públicas Vascas,
que fue encargado en 2010 por el Gobierno Vasco.
Por ello -y ante este hecho que genera muy
importantes costes para las Entidades locales, cifrados en algunos estudios en
hasta el 25% del gasto de los Ayuntamientos-, es absolutamente necesario que se proceda sin demora a un eficaz
rediseño de las competencias locales propias, para así concretarlas de
manera adecuada, acabando así con la situación denunciada en múltiples ocasiones
por las Entidades locales, y que se plasmó con crudeza en la Carta de Vitoria, de 25 de noviembre de 2004, redactada
en el acto conmemorativo del 25 aniversario de los
Ayuntamientos democráticos, en la que se denunció que hasta ahora los Gobiernos Locales ha ido más allá de las
competencias propias, incluso asumiendo el coste financiero que comportaban.
Esta situación, mal que bien, se ha podido
seguir manteniendo hasta época reciente; pero
ahora ya, con la situación económica que padecemos, es sencillamente inviable.
Por ello hay que proceder con urgencia a fijar ese adecuado marco competencial
de las tareas que tienen que desempeñar los Entes locales, estableciendo su
ámbito competencial propio, idea
en la que ha incidido también el
Tribunal de Cuentas, en su Informe “Fiscalización
del Sector Público Local. Ejercicios 2007, 2008 y 2009”, en el que se
recomienda al Gobierno de España que aborde íntegramente las funciones
atribuidas a la
Administración local, mediante la determinación de un elenco
cerrado de competencias que permitan garantizar la suficiencia financiera.
Esta
sería la única forma de asegurar que sea realmente efectivo el reconocimiento
constitucional de las Corporaciones locales, y es lo que permitiría, además,
conformar a continuación un sistema de
financiación estable que les garantice recursos suficientes para el adecuado ejercicio de susodichas
competencias, ya que es muy difícil, por no decir imposible, que se diseñe de
forma acertada este sistema, si con carácter previo no se han definido y
acotado con precisión cuáles son las competencias reales de las Entidades
locales que deben financiarse a través de él, toda vez que es a partir de la
delimitación de competencias de las distintas instancias territoriales como
deben establecerse los respectivos recursos financieros.
Deben tenerse presente a estos respecto dos
precisiones de interés: por una parte, que, recogiendo la doctrina sentada por la STC 48/2004, el art. 142 CE garantiza la suficiencia de los medios de
las Haciendas locales estrictamente para “el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las
Corporaciones respectivas”, por lo que éstas en principio no se hallan
constitucionalmente legitimadas para financiar actividades o servicios en la
medida en que carezcan de competencia alguna sobre aquellas o éstos; y, por
otra, que, como necesario
complemento, tiene que partirse del hecho de que las Entidades locales sólo
deben prestar aquellos servicios que, en aras del necesario saneamiento
financiero, sean esenciales para la comunidad, suprimiendo todos aquellos otros
que no lo sean, y que en la mayoría de las ocasiones, por no decir en todas,
son deficitarios.
Un problema para emprender esta tarea de
fijación del ámbito competencial propio de los Entes locales viene representado
por el hecho de que a Constitución soslaya por
completo indicar cuál pueda ser dicha esfera de competencias municipales, por
lo que en esta cuestión debemos ayudarnos de la fragmentaria doctrina sentada
por el TC al respecto.
Éste, sobre la base de la concepción de la garantía institucional de la
autonomía local -a la que se refieren, entre otras, las SSTC 170/1989,
40/1998, 109/1998, 159/2001, 51/2004, 252/2005, y 240/2006, y que a mi juicio
está desfasada, ya que lo que debiera reconocerse es la plena garantía
constitucional de dicha autonomía- ha ido
decantando una serie de reglas mínimas del orden competencial.
Entre ellas destacan, en primer lugar, que el principio
constitucional de autonomía supone el reconocimiento de que los Entes locales
han de estar dotados necesariamente de un haz mínimo de competencias,
desprendiéndose de ello que si bien la Constitución no asegura un concreto ámbito
competencial a Municipios y Provincias fijado de una vez por todas, sí
garantiza que se les dote, como mínimo, de aquellas
competencias que resulten esenciales para identificar la “imagen comúnmente
aceptada de la institución”.
Y, en segundo término, que las mismas se asignen a título de competencias propias, debiendo entenderse
constitucionalmente por competencia propia “la que es desempeñada por su
titular bajo un régimen de autorresponsabilidad”, lo que es indicativo de que la autonomía local
es autonomía política, con capacidad para ordenar y gestionar bajo la propia
responsabilidad una parte sustancial de
los asuntos públicos mediante el impulso de políticas propias, como se afirmó
en la Carta Europea
de Autonomía Local, en una rotunda declaración que enlaza con el discurso sobre
la gobernanza, quedando ya, pues, lejana la lectura de la autonomía local como
simple autonomía administrativa vinculada a la gestión de unos intereses
privativos del Municipio, no debiendo inducir a confusión a este propósito la
circunstancia de que el art. 142 CE sólo aluda a la suficiencia financiera, ya
que esta referencia a la suficiencia “no excluye o sustituye la afirmación
general de la autonomía local del art. 137 CE”, y así es, añado, a poco que se
repare en que esta suficiencia financiera está estrechamente ligada a la
autonomía de los Entes locales, tal como, por ejemplo, se declaró por la STC 104/2000, de 13 de abril.
Esta exigencia
impone ciertas restricciones a las posibilidades de actuación que pretendan
desplegar el Estado o las CCAA en ejercicio de sus atribuciones, ya que la noción de “autorresponsabilidad” resulta
incompatible con el establecimiento de instrucciones vinculantes por parte de
otros niveles de gobierno, razón por la cual sólo pueden admitirse técnicas
de control de legalidad respecto a los actos de las Entidades locales,
habiéndose declarado por ello por el TC que no se ajusta al principio de
autonomía local “la previsión de controles genéricos e indeterminados que
sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia
cuasi jerárquica de la
Administración del Estado u otras entidades territoriales”,
mientras que, por el contrario, y en línea de principio, “los controles
administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía de
las Corporaciones locales”.
Esa lista de competencias a desempeñar por las
Corporaciones locales -que es, por otra parte, imprescindible para actuar ante
eventuales conflictos de competencia entre los Municipios y la Comunidad Autónoma
correspondiente o entre los Municipios y el Estado- debe fijarse por éste
último, tal como el TC ha declarado prácticamente desde el comienzo de su
actividad -STC 4/1981-, habiendo sostenido de forma ininterrumpida que, en
primera instancia, corresponde al Estado el desarrollo normativo del nivel
local de gobierno, en virtud de la competencia que ostenta sobre las “bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas” (art. 149.1.18 CE).
La conexión directa que media entre esta competencia
normativa y, de una parte, la concreción de la garantía constitucional de la
autonomía local y, de otro lado, el aseguramiento de un determinado modelo de
Estado, es la razón primordial esgrimida para sustentar esta interpretación del
título competencial ex art. 149.1.18 CE, habiéndose afirmado a este
propósito que: “Como titulares de un derecho a la autonomía constitucionalmente
garantizada, las comunidades locales no
pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la
configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada comunidad
autónoma pueda hacer de ese derecho (...) La garantía constitucional es de
carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como
consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de
principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de
general aplicación en todo el Estado”.
Ello sin embargo no puede suponer la neutralización por una
normativa estatal pormenorizada y penetrante en exceso de las competencias
autonómicas en materia de régimen local -incrementadas, dicho sea de forma
incidental, en las recientes reformas estatutarias-, toda vez que, como ha
declarado el TC desde su ya lejana Sentencia 32/1981, la fijación de las condiciones básicas “no puede implicar en ningún caso
el establecimiento de un régimen uniforme para todas las Entidades locales de
todo el Estado, sino que debe permitir opciones diversas”.
Se desprende, en suma, de la jurisprudencia constitucional
que la finalidad esencial de la atribución al legislador estatal de la
competencia básica ex art. 148.1.18 CE reside en permitir el
establecimiento de un nivel de autonomía local homogéneo en todo el Estado.
Ello no obstante, el TC no ha concebido esta
finalidad en términos de total y absoluta uniformidad, pues no ha cerrado por
completo el paso a la posibilidad de que, junto al régimen general establecido
por la normativa básica, convivan determinadas peculiaridades autonómicas. Y
tampoco ha pretendido que las competencias locales tengan que ser las mismas en
todos los Municipios, lo cual es lógico, ya que no es razonable, ni tampoco
práctico, mantener que el régimen competencial tenga que ser idéntico en ellos.
Por ello, en definitiva, es plenamente viable el
establecimiento de diferentes regímenes competenciales de los Municipios, según
su mayor o menor complejidad organizativa o volumen de población, algo que, por
cierto ya se hizo, aunque no con el alcance e intensidad que a mi juicio
hubiese sido deseable, por medio de la Ley de
modernización del gobierno local de 2003, que establece ciertas
especialidades para los conceptuados en tal Ley como “Municipios de gran población”.
Es más, si tenemos en cuenta la realidad del municipalismo
español integrado por una mayoría de municipios menores de 5.000 habitantes,
parece lógico concluir que la reflexión en torno a las competencias, sólo tiene
sentido cuando se refiere a medianas y grandes ciudades, ya que para la mayoría
de municipios las competencias propias solo son viables si contamos con niveles
intermedios consistentes capaces de contribuir a que las competencias
municipales se ejerzan con economías de escala.
Algunas
de estas ideas se han plasmado en el documento,
de 25 de mayo de 2012, Propuesta de
modificación del articulado de la Ley 7/1985, reguladora de las bases del
régimen local (LRBRL) en relación con las competencias de las entidades locales,
elaborado por un Grupo de colaboración interadministrativa, en el seno del
Instituto Nacional de Administración Pública, y en cuyas recomendaciones de
reforma de dicha LRBRL se han tenido ya muy presentes las exigencias derivadas
de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
En
este documento, entre otras cuestiones de sumo interés, se propugna, en lo que
atañe a esta cuestión de las competencias locales, la introducción de los
siguientes extremos:
---
La eliminación en el art. 2 LRBRL de la atribución de las competencias de los
Entes locales en atención al principio de “la máxima proximidad de la gestión
administrativa a los ciudadanos”, en concordancia con el papel atribuido a las
Diputaciones provinciales en el nuevo artículo 26.3 de esta Ley.
---
La reforma del art. 7 para, aun reconociendo que las Corporaciones locales pueden ejercer competencias impropias, establecer de forma muy clara y taxativa que
éstas sólo podrán desarrollarse con carácter excepcional, y siempre que, en
todo caso, las competencias propias estén suficientemente garantizadas, y
en particular, cumplan los requerimientos de la legislación de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera. Ello conlleva, en definitiva,
que son absolutamente prioritarias las competencias propias y obligatorias,
procediendo sólo el ejercicio de las impropias en el supuesto que se den dichos
requisitos, pero no así en otro caso.
---
La reforma del art. 25 LRBRL, que es el que se ocupa de precisar las materias
sobre las que las Entidades locales pueden ejercer competencias, eliminándose
de la larga lista existente las competencias locales en materia de enseñanza y
de sanidad, lo que no empece que las Entidades locales puedan colaborar
con las Administraciones autonómicas mediante delegación (o convenio). Y para
las restantes competencias a ejercer por los Entes locales, que se mantienen en
términos similares a como en la actualidad están concebidos, se recoge la
exigencia de que las mismas se determinen en exclusiva por ley, que deberá ir
acompañada de una memoria económica, que refleje el impacto sobre los recursos
financieros locales, y la legislación de estabilidad presupuestaria y
suficiencia financiera, y que, para evitar duplicidades administrativas, tiene
que establecer con precisión el servicio o actividad local, con estricta
separación de las competencias estatales y autonómicas.
--- Y
la modificación del art. 26 LRBRL, en el que se establece que los municipios,
por sí o asociados, presten una serie de servicios -distinguiendo según
poblaciones: más de 5.000, 20.000 o 50.000 habitantes, respectivamente-, para
recoger la previsión de que en los
municipios de población inferior a 20.000 habitantes, las CCAA encomendarán a las Diputaciones provinciales, o
en su caso a los Cabildos o Consejos insulares, la prestación común y
obligatoria, a nivel provincial o infraprovincial, de todos o algunos de los
servicios previstos en este precepto, cuando no sea eficiente -de acuerdo
con los estándares de calidad que se aprobarán por real decreto, y que servirán
de base para fijar los recursos financieros asignados por el Estado a las
Entidades locales-, la prestación en el ámbito municipal, ya sea, entre otros,
en razón de la naturaleza del servicio, la población, o la sostenibilidad
financiera.
---
Se propone asimismo la inclusión de una nueva Disposición transitoria en la LRBRL , en la que se
establece que en el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de esta
reforma, los Ayuntamientos someterán a evaluación el conjunto de sus servicios,
para ajustarlos al principio de sostenibilidad financiera y evitar duplicidades
administrativas, mandato éste de evaluar los servicios públicos que tiene
su fundamento en la disposición adicional 8ª de la Ley de economía sostenible,
y en el art. 7.3 de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera, y que cuenta con un antecedente en la esfera local en el art. 15 de
la Ley del suelo, desarrollada por el art. 3 del Reglamento de valoraciones
1492/2011, que exigen la evaluación de la sostenibilidad económica.
Si de
tal evaluación resulta que no pueden mantenerse determinados servicios
municipales, y éstos son facultativos, el
Ayuntamiento deberá suprimirlos. Si se tratase de servicios
obligatorios, podrá procederse a privatizar el servicio, siempre que no realice
funciones públicas.
Y si dicha
evaluación negativa afectase a los servicios mínimos previstos en el art. 26,
será causa determinante, en los Municipios con población inferior a 20.000
habitantes, de la encomienda de su prestación a las Diputaciones provinciales,
Cabildos o Consejos insulares, con
arreglo a lo establecido en el nuevo art 26.3 LRBRL; en tanto que en los Municipios con población
superior a 20.000 habitantes podrá acordarse una fórmula supramunicipal para la
prestación del servicio con carácter voluntario, sin perjuicio de su libre
incorporación al servicio provincial.
Clemente Checa
González
Catedrático de derecho
financiero y tributario
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