Establecido con carácter general en el art. 57.1 LRJ-PAC que los actos de la
Administración son válidos y producen efecto desde la fecha en que se dictan,
lo lógico es que se establezca también en el orden administrativo el principio
de ejecutividad del acto impugnable, la no producción de efectos suspensivos, y
así efectivamente ocurre, tal como señalan los arts. 94
y 111.1 LRJ-PAC.
Dicha ejecutividad inmediata, que implica una posición
de ventaja de la Administración en el procedimiento, o en el proceso, frente a
su oponente, se ha estimado, sin embargo, con carácter abstracto y en términos
globales, que no es anticonstitucional ni atenta contra el derecho a la tutela
judicial efectiva, sino que engarza con el principio de eficacia enunciado en
el art. 103 CE.
Así se desprende, entre otras, de las SSTC 22/1984, de
17 de febrero, 66/1984, de 6 de junio,115/1987, de 7 de julio, 237/1991, de 12 de diciembre,
y 148/1993, de
29 de abril, habiéndose declarado en esta última que: “Ciertamente,
el privilegio de autotutela atribuido a la Administración pública no es
contrario a la Constitución, sino que engarza con el principio de eficacia
enunciado en el art. 103 CE
(sentencia 22/1984), y en términos generales y abstractos la ejecutividad de
sus actos tampoco resulta incompatible con el art. 24.1 CE
(sentencia 66/1984 y autos 458/1988, 930/1988 y 1095/1988)”.
Esta tesis se ha seguido también por el TS, entre
otras, en su sentencia de
27 marzo 2008, Recurso de Casación núm. 1159/2007, en la que se
declaró: “no cabe olvidar que la ejecutividad de los actos administrativos,
según reiterada doctrina del TC, no atenta a la Constitución, en cuanto que es
una manifestación del derecho de autotutela de la Administración pública, ni al
derecho a la tutela judicial efectiva. Interpretación que, en un primer
momento, también aplicó el Tribunal al ámbito de la potestad sancionadora. Así
la sentencia
66/1984, de 6 de junio, señaló que su propia legitimidad «y la
sujeción a un procedimiento contradictorio, abierto al juego de la prueba según
las pertinentes reglas al respecto, excluye toda idea en confrontación con la
presunción de inocencia» (F 2º), agregando, más adelante que «estando abierto
el control judicial, por la vía incidental con ocasión de la impugnación del
acto, de modo que se garantice la valoración de los intereses comprometidos por
la ejecutividad, o por la suspensión, intereses que son junto a los de las
partes en eventual litigio, los intereses generales, y a la técnica preventiva
que es propio de lo pendiente de decisión judicial, el contenido esencial del
derecho a la tutela judicial no padece» (F 3º)".
Véanse también, por ejemplo, por citar algunos de los
más recientes, los Autos TSJ Castilla y León (Valladolid), de 21 mayo 2010,
Recurso núm. 594/2010, 25 mayo 2010,
Recurso núm. 638/2010, 7 junio 2010,
Recurso núm. 714/2010 y 9 septiembre 2010, Recurso núm. 770/2010, en los que se
manifestó que la suspensión del acto impugnado no viene obligada por el derecho
a la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24.1 CE,
pues, como ha señalado el TC este derecho se satisface facilitando que la
ejecutividad del acto administrativo pueda ser sometida a la decisión de un
Tribunal y que éste con la información y contradicción que resulte menester
resuelva sobre ella, pero sin que este derecho imponga "en todos los casos
la suspensión del acto administrativo recurrido" (STC 115/1987). En este
sentido se expresa también el TS en el auto de 12 junio 1995, entre otros.
Tal privilegio no es, sin embargo, incondicionado,
puesto que, por una parte, sí que serían inconstitucionales aquellas normas que
estableciesen la ejecutividad absoluta, sin posibilidad de solicitar la
suspensión de los correspondientes actos administrativos; por otra, se ha
indicado que puede constituir una violación del derecho a la tutela judicial
efectiva la imposición de requisitos o consecuencias no ya impeditivas u
obstaculizadoras, sino meramente limitativas o disuasorias del ejercicio de las
acciones y recursos legalmente habilitados para la defensa jurisdiccional de
derechos e intereses legítimos, siempre que el resultado limitativo o
disuasorio que de ellos deriva supusiera un impedimento real a dicho ejercicio
-véase, por ejemplo, el ATC 171/1986, de 19 de febrero-; y, por otra, en fin,
se ha puesto de manifiesto que dicha ejecutividad está plenamente sometida al enjuiciamiento
de los Tribunales de Justicia, tal y como han declarado, entre otras, las SSTC 66/1984, de 6 de junio,148/1993, de 29 de abril,
y 78/1996, de
20 de mayo, en las que se estimó contrario al art. 24.1 CE
la ejecución del acto administrativo que se anticipase al posible control
judicial de su ejecutividad.
En definitiva, para el TC el privilegio de
ejecutividad no vulnera per se el
derecho a la tutela judicial efectiva, pero ello es así porque la procedencia o
improcedencia de la suspensión -que es un derecho (tutela cautelar) que integra
también, indiscutiblemente el derecho a la tutela judicial efectiva (SSTS de 17
junio 1997, Recurso de Casación núm. 8767/1996, 22 junio 1997, Recurso de
Casación núm. 5293/1996, 22 julio 1999, Recurso de Casación núm. 5304/1994, y 11 marzo 2000,
Recurso de Casación núm. 3937/1995, y SSTC 14/1992,
de 10 de febrero, 238/1992, de
17 de diciembre, y 148/1993, de
29 de abril), si bien es también un derecho de configuración legal,
que por ello mismo sólo puede ser disfrutado en los términos previstos en la
Ley- puede ser sometida a la tutela de los Tribunales.
De ello se desprende que sí que sería inconstitucional
cualquier interpretación, o cualquier práctica administrativa, que permitiese
ejecutar el acto impugnado antes de que el solicitante de la suspensión hubiese
tenido la oportunidad de que su petición fuese sometida a la decisión de un
órgano judicial.
Más aun, a la vista de la doctrina de la ya citada STC 78/1996, de 20 de mayo,
de la que se desprende, aunque no se dijo así de forma expresa, que la petición
de suspensión de un acto administrativo, ya sea en la vía administrativa o en
la judicial, en este último caso en incidente cautelar de suspensión, determina
de forma inmediata, por imperio del mencionado art. 24.1 CE ,
la suspensión de la ejecución, es éste el criterio que, en todo caso, en mi
opinión, debiera adoptarse, tesis que, sin embargo, como ya se ha visto, no es
la establecida por la normativa vigente.
En la misma línea de esta deseable doctrina se
pronunció en su momento el interesante Auto TSJ Cataluña de 25 noviembre
1996, en el que se puso de relieve que sólo debe exigirse caución o
garantía suficiente cuando se acredite que la suspensión de la ejecución del
acto administrativo impugnado puede producir algún daño o perjuicio a los
intereses públicos, incumbiendo la carga de la prueba de este extremo a la
Administración, pero no así en otro caso, tesis esta que supuso una innovación
radical con lo que hasta entonces se había venido manteniendo de que era el
sujeto pasivo el que tenía que probar su propio perjuicio para fundamentar la
suspensión solicitada.
En contra de esta doctrina se halla, sin embargo, la
sentada por, entre otras, las SSTS de 9 abril 1999, Recurso de casación núm.
316/1998, 10 abril 1999,
Recurso de casación núm. 313/1998, 17 abril 1999, Recurso de
casación núm. 2426/1998, y 5 julio 1999, Recurso de
casación núm. 1614/1997, en las que se declaró con rotundidad que la exigencia
de fianza o caución, para poder concederse la suspensión, es indeclinable,
salvo en casos muy excepcionales, declarándose, asimismo, que es al interesado
a quien corresponde la carga de acreditar de forma indiciaria la concurrencia
de los daños o perjuicios que justifican su pretensión de suspender la
ejecutividad.
El art. 233 LGT,
es el que se dedica a regular el contenido y alcance de la suspensión de la
ejecución de un acto impugnado en vía económico-administrativa, estableciendo
diversas formas diferentes de obtener la suspensión de dicho acto, extremo este
también recogido y contemplado en el art. 39 del
Reglamento general de desarrollo de la LGT en materia de revisión en vía
administrativa (RRA), precepto en el que, luego de señalar que la
mera interposición de una reclamación económico-administrativa no suspenderá la
ejecución del acto impugnado, salvo que se hubiere interpuesto de manera previa
un recurso de reposición en el que se hubiere acordado la suspensión con
aportación de garantías cuyos efectos alcancen a la vía
económico-administrativa, se indica que a solicitud del interesado se
suspenderá la ejecución del acto impugnado -cuya finalidad es evitar que el
mismo pueda ejecutarse con las consecuencias más o menos perjudiciales para el
sujeto que sufre dicha ejecución, por lo que cuando dicho acto administrativo
se haya ejecutado ya, es imposible pretender ni conseguir la suspensión de su
eficacia, como bien se declaró por la SAN de 10 mayo 2010, Recurso núm.
621/2008- en los siguientes casos:
a) Cuando se aporte alguna de las garantías requeridas
para la suspensión automática.
b) Cuando el órgano de recaudación estime, ante la
inviabilidad de ofrecer las garantías que originan la suspensión automática,
que otras garantías pueden ser válidas a estos fines.
c) Y cuando el Tribunal que conozca de la reclamación
contra el acto concreto de que se trate considere que la ejecución del mismo
puede ocasionar perjuicios de difícil o imposible reparación.
En este supuesto, para alcanzar la suspensión se
tendrá, o bien que aportar alguna garantía distinta de las que dan origen a la
suspensión automática, o bien ni siquiera esto, ya que es posible que el
Tribunal decrete referida suspensión cuando el interesado no pueda aportar
garantía alguna, siempre que tal órgano aprecie la existencia de citados
perjuicios, o se trate de actos que no tengan por objeto una deuda tributaria o
una cantidad líquida, o bien, por último, cuando el Tribunal constate que al
dictar el acto recurrido se haya incurrido en error aritmético, material o de
hecho.
Previene, en todo caso, el párrafo segundo, del
apartado cuatro del art. 233 LGT,
en su afán de preservar al máximo posible los derechos de la Hacienda Pública, que
el Tribunal podrá modificar su resolución originaria sobre la suspensión cuando
aprecie que no se mantienen las condiciones que motivaron la misma, cuando las
garantías aportadas, y consideradas en su momento como suficientes, hubiesen
perdido valor o efectividad, o cuando conozca de la existencia de otros bienes
o derechos susceptibles de ser entregados en garantía que no hubiesen sido
conocidos en el momento de dictarse la primitiva resolución sobre la
suspensión.
En estos supuestos, a tenor del art. 42 RRA
el Tribunal deberá notificar este extremo a los interesados para que éstos, en
un plazo de diez días contados a partir del día siguiente al de la notificación
de la apertura de tal plazo, puedan alegar lo que estimen oportuno.
Contra la resolución adoptada en relación con este
trámite de modificación podrá interponerse un incidente en la reclamación
económico-administrativa relativa al acto cuya suspensión se solicita, no
siendo susceptible de recurso la resolución que ponga término a dicho
incidente.
Todo ello supone que es posible, básicamente y en
líneas generales, obtener la suspensión del acto recurrido de dos maneras
distintas: con y sin aportación de garantías, si bien esta segunda forma es
residual y marginal, lo que resulta criticable por lo ya antes expuesto de que
la suspensión debiera acordarse, a la vista de lo dispuesto por el art. 24.1 CE,
por el simple hecho de interponerse la correspondiente reclamación, a salvo de
que de ello se derivase un perjuicio grave para el interés público, lo que es
difícil que ocurra en la esfera tributaria, a menos que exista algún precedente
o indicio acreditado por la Administración de actuaciones dilatorias o elusivas
por parte del obligado tributario.
Conforme se declaró por la Res. TEAC de
24 marzo 2010, recurso 3271/2009, la suspensión prevista tanto en la
LGT como en el RRA se refiere única y exclusivamente a la de la ejecución de
los actos inicialmente impugnados en vía económico-administrativa, no
contemplándose la posibilidad de suspensión de la ejecución de las resoluciones
económico-administrativas cuya ejecución viene obligada por el art. 66.1 RRA.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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