sábado, 15 de diciembre de 2012

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DERIVADA DE ACTOS LEGISLATIVOS EN MATERIA TRIBUTARIA QUE SEAN CONFORMES CON EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL


El art. 139.3 LRJ-PAC se refiere a la responsabilidad derivada de actos legislativos que hayan sido dictados de conformidad con el ordenamiento constitucional.
Dicho precepto -tachado de cicatero, involucionista y difícilmente constitucional, por Garrido Falla - constituye la respuesta de nuestro ordenamiento jurídico a una cuestión que genera muchos problemas, y ello porque, como bien señaló en su día Santamaría Pastor, el planteamiento de la teoría de la responsabilidad del Estado por actos normativos era muy conflictivo por el hecho “de presentarse como una cuña dirigida a los más profundos reductos de la libre decisión política, de la soberanía”, añadiendo que: “El proceso histórico de expansión de la garantía patrimonial del súbdito, aparentemente incontenible, choca aquí con un sólido valladar que impide a la doctrina desprenderse de ese temor reverencial que se experimenta cuando se enfrenta con la propia médula del poder”.
Como este autor escribió, fueron el arrêt La Fleurette, de 14 enero 1938, y, sobre todo, el arrêt Bovero, de 23 enero 1963, del Conseil d'Etat, los hitos básicos en el tema de la responsabilidad patrimonial debida a la actuación del Estado legislador, si bien justo es poner de relieve que ya previamente, con la publicación por Duguit en 1911, de su Traité de Droit Constitutionnel, se había formulado de forma paradigmática la tesis de la responsabilidad del Estado por actos legislativos.
A partir del arrêt Bovero -que implicó un menor grado de exigencia en cuanto al régimen de especialidad del perjuicio, y que desplazó, como ha escrito Linde Paniagua, el centro de gravedad de la consideración de la responsabilidad del Estado como una modalidad de régimen especial de responsabilidad, a ser considerada como una responsabilidad pública de derecho común o responsabilité sans faute, al fundarse sobre el principio de igualdad ante las cargas públicas- se mantuvo la doctrina de que la producción de un daño por un acto normativo obliga, como regla general, a indemnizar, a salvo de que el legislador haya excluido de forma expresa tal derecho.
Con base en todo ello, en citado art. 139.3 LRJ-PAC se dispone que: “Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos”.
Como bien escribió en su momento Garrido Falla: “Cuando el art. 139.3 Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, excluye de la hipótesis que contempla, sobre indemnización por aplicación de actos legislativos, a los de naturaleza expropiatoria, hay que entender que lo hace porque en relación con estos últimos la consecuencia indemnizatoria es axiomática; no merece ni siquiera discusión”.
La redacción de este precepto es deficiente, puesto que parece dar a entender que si en los actos legislativos no se establece la obligación de indemnizar ésta no existirá, lo que llevó en su momento a preguntarse a Garrido Falla: “¿cómo puede el legislador autolimitar su responsabilidad, frente al principio general del art. 9.3 CE?”, mientas que Martín Rebollo  ha escrito respecto a este art. 139.3 LRJ-PAC que la responsabilidad por actos legislativos en la mente del legislador dependía de lo que al respecto dijeran los propios actos legislativos, lo que constituye una precisión seguramente innecesaria y hasta perturbadora.
Innecesaria porque para decir lo que dice no era precisa una previsión similar. Porque la Ley dice lo que dice, esto es, que como regla no hay responsabilidad, que la Administración no indemnizará por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria salvo «cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos». Sólo que en vez de enunciarlo en negativo lo hace en positivo (indemnizará... cuando se de la circunstancia condicionante) y parece que dice lo que realmente no dice, con lo que al partir de la afirmación positiva (hay responsabilidad sólo cuando así se establezca) sugiere, en una primera lectura, un criterio más amplio que el en verdad estaba en la mente del legislador, resultando por ello esta previsión también perturbadora.
 Pese a ello, hay que tener en cuenta, sin embargo, como han puesto de relieve Leguina Villa y Desdentado Daroca que la jurisprudencia “no presta atención a si el acto legislativo recoge o no expresamente la indemnización procedente, sino al hecho de que el daño consista en un sacrificio especial e imprevisible para alguna persona, con quebranto además de los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y equilibrio de las prestaciones”.
En los mismos términos, González‑Varas Ibáñez  ha señalado que la  jurisprudencia no viene siguiendo el criterio, presente en el art. 139.3 LRJ-PAC, de si el acto legislativo dispone expresamente o, por el contrario, omite la referencia a la indemnización procedente; ya que lo determinante para el TS, es, más bien, la prueba de los distintos elementos de la responsabilidad, habiendo por ello podido llegar a afirmar que no es descartable que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse producida o relacionada con la actividad de la Administración llamada a aplicar la Ley.
Muy ilustrativa es a este propósito la STS de 8 abril 1997, Recurso contencioso-administrativo núm. 7504/1992, en la que se declaró que la omisión de previsión legal expresa sobre la materia de responsabilidad no impedirá la correspondiente indemnización, siempre que se demuestre que la norma procedente del Poder Legislativo supone para sus concretos destinatarios un sacrificio patrimonial de carácter especial.
Y similares consideraciones se recogen también en la importante STS de 2 junio 2010, Recurso contencioso-administrativo núm. 588/2008, en la que se declaró:
“Analizando metódicamente aquellos motivos o razones que la Administración demandada esgrime en su escrito de contestación, el primero de ellos, que es también el que expresa en el primero de los fundamentos jurídicos de dicho escrito, invoca el art. 139.3 Ley 30/1992, sosteniendo que según su inciso final la responsabilidad patrimonial del Estado legislador sólo puede apreciarse "cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos".
Sin embargo, alumbrada, según dijimos al transcribir algunos razonamientos jurídicos de aquellas sentencias del Pleno de fechas 26 y 27 de noviembre de 2009, la posibilidad jurídico-constitucional de la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos sin excepción alguna, o sin más excepción que las que expresamente pueda prever el ordenamiento; e incluida por tanto en el ámbito de esa posibilidad la del propio poder legislativo, cuyo fundamento específico y singular, capaz de superar el obstáculo derivado de la tradicional concepción de la ley como producto de un poder soberano, es la inserción de ésta en un ordenamiento que queda regido por encima de ella por una norma "más fuerte" que vincula a todos los poderes públicos y, por ende, al legislador mismo, desaparece en buena lógica, al menos como presupuesto o exigencia ineludible a la que hubiera de quedar subordinada en todo caso aquella posibilidad jurídica, la de su previa previsión y aceptación en la propia ley”.
Entre las sentencias, no muy numerosas, que han admitido la obligación de indemnizar como consecuencia de la responsabilidad de la Administración por actos legislativos nos encontramos, por ej., y por citar tan sólo cuestiones que tienen trascendencia en el ámbito tributario, con las dictadas en relación con la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión de España a la UE -SSTS de 5 marzo 1993, Recurso núm. 1318/1990, 27 junio 1994, Recurso núm. 300/1988, y 6 julio 1999, Recurso núm. 308/1995-; o con aquellas otras - SSTS de 8 octubre 1998, Recurso de Apelación núm. 5578/1992, 9 octubre 1998, Recurso de Apelación núm. 5609/1992, y 20 octubre 1998, Recurso de Apelación núm. 5638/1992- en las que se accedió a la petición de indemnización solicitada por los perjuicios ocasionados por el hecho de haberse implantado un impuesto por la Ley del Parlamento de Canarias 5/1986, de 28 de julio, del Impuesto Especial sobre Combustibles Derivados del Petróleo, que las empresas afectadas no pudieron repercutir en cuanto a los stocks que tenían en sus depósitos en el momento de aplicarse la nueva imposición, dado que los precios de venta al público eran fijados administrativamente y al rebajarlos resultaron inferiores a la suma del precio de compra y el nuevo impuesto autonómico.
En el ámbito específicamente tributario, entre los pronunciamientos jurisdiccionales, más numerosos que los anteriores, que han declarado que no se producía la concurrencia de los requisitos necesarios para que los daños derivados de actos legislativos fuesen indemnizables en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, cabe citar, por ej., los que han resuelto las cuestiones referentes a las reclamaciones de daños y perjuicios formuladas a este respecto por:
--- Los Agentes de Aduanas como consecuencia de la entrada en vigor del Acta Única Europea: SSTS de 13 febrero 1997, Recurso núm. 399/1995, 29 diciembre 1997, Recurso contencioso-administrativo núm. 338/1995, 12 enero 1998, Recurso contencioso-administrativo núm. 363/1995, 6 julio 1999, Recurso contencioso-administrativo núm. 349/1995, 13 julio 1999, Recurso núm. 377/1995, 15 julio 1999, Recurso contencioso-administrativo núm. 374/1995, y 15 julio 1999, Recurso de Casación núm. 371/1995.
--- Los Ayuntamientos como consecuencia del establecimiento de beneficios fiscales para las autopistas de peaje en la antigua Contribución Territorial Urbana: STS de 18 mayo 2000, Recurso contencioso-administrativo núm. 559/1996.
--- Los recaudadores de tributos con ocasión del cese en el ejercicio de sus funciones: STS de 5 diciembre 2000, Recurso de Casación núm. 4335/1996, recogiendo doctrina ya mantenida, entre otras, por las SSTS de 31 octubre 1992, Recurso núm. 872-K/1990, 2 noviembre 1993, Recurso núm. 871/1990, y 10 octubre 1998, Recurso de Apelación núm. 9425/1990.
--- Las empresas oleícolas por perjuicios causados por el adelanto en la supresión de los derechos aduaneros entre España y los Países de la UE para las semillas oleaginosas y los aceites que de ellas se extraen: STS de 10 junio 2003.
--- Y los Ayuntamientos por la insuficiente compensación económica, derivada de las reformas introducidas en el IAE, establecida para las Corporaciones Locales por la Disposición adicional 10ª de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre: STS de 28 octubre 2009, Recurso de Casación núm. 755/2008. Esta cuestión se analiza con detalle en la entrada “Sobre la responsabilidad patrimonial por la insuficiente compensación económica en el IAE establecida por la ley 51/2002, de 27 de diciembre”.

Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario

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