El art. 139.3 LRJ-PAC se
refiere a la responsabilidad derivada de actos legislativos que hayan sido
dictados de conformidad con el ordenamiento constitucional.
Dicho precepto -tachado de cicatero,
involucionista y difícilmente constitucional, por Garrido Falla - constituye la respuesta de
nuestro ordenamiento jurídico a una cuestión que genera muchos problemas, y
ello porque, como bien señaló en su día Santamaría Pastor, el planteamiento de
la teoría de la responsabilidad del Estado por actos normativos era muy
conflictivo por el hecho “de presentarse como una cuña dirigida a los más
profundos reductos de la libre decisión política, de la soberanía”, añadiendo
que: “El proceso histórico de expansión de la garantía patrimonial del súbdito,
aparentemente incontenible, choca aquí con un sólido valladar que impide a la
doctrina desprenderse de ese temor reverencial que se experimenta cuando se
enfrenta con la propia médula del poder”.
Como este autor escribió, fueron el arrêt
La Fleurette ,
de 14 enero 1938,
y, sobre todo, el arrêt Bovero, de 23 enero 1963, del Conseil d'Etat, los hitos
básicos en el tema de la responsabilidad patrimonial debida a la actuación del
Estado legislador, si bien justo es poner de relieve que ya previamente, con la
publicación por Duguit
en 1911, de su Traité de Droit Constitutionnel, se
había formulado de forma paradigmática la tesis de la
responsabilidad del Estado por actos legislativos.
A partir del arrêt Bovero -que
implicó un menor grado de exigencia en cuanto al régimen de especialidad del
perjuicio, y que desplazó, como
ha escrito Linde Paniagua, el centro de gravedad de la consideración de la responsabilidad
del Estado como una modalidad de régimen especial de responsabilidad, a ser
considerada como una responsabilidad pública de derecho común o responsabilité
sans faute, al fundarse sobre el principio de igualdad ante las cargas
públicas- se mantuvo la
doctrina de que la producción de un daño por un acto normativo obliga, como
regla general, a indemnizar, a salvo de que el legislador haya excluido de
forma expresa tal derecho.
Con base en todo ello, en citado art.
139.3 LRJ-PAC se dispone que: “Las Administraciones Públicas indemnizarán a los
particulares por aplicación de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar,
cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos
que especifiquen dichos actos”.
Como bien escribió en su
momento Garrido Falla: “Cuando el art. 139.3 Ley 30/1992, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, excluye
de la hipótesis que contempla, sobre indemnización por aplicación de actos
legislativos, a los de naturaleza expropiatoria, hay que entender que lo hace
porque en relación con estos últimos la consecuencia indemnizatoria es
axiomática; no merece ni siquiera discusión”.
La redacción de este precepto
es deficiente, puesto que parece dar a entender que si en los actos
legislativos no se establece la obligación de indemnizar ésta no existirá, lo
que llevó en su momento a preguntarse a Garrido Falla: “¿cómo puede el
legislador autolimitar su responsabilidad, frente al principio general del art.
9.3 CE?”, mientas que Martín Rebollo ha
escrito respecto a este art. 139.3 LRJ-PAC que la responsabilidad por actos
legislativos en la mente del legislador dependía de lo que al respecto dijeran
los propios actos legislativos, lo que constituye una precisión seguramente
innecesaria y hasta perturbadora.
Innecesaria porque para decir
lo que dice no era precisa una previsión similar. Porque la Ley dice lo que dice, esto es,
que como regla no hay responsabilidad, que la Administración no
indemnizará por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria salvo «cuando así se establezca en los propios actos legislativos
y en los términos que especifiquen dichos actos». Sólo que en vez de enunciarlo
en negativo lo hace en positivo (indemnizará... cuando se de la circunstancia
condicionante) y parece que dice lo que realmente no dice, con lo que al partir
de la afirmación positiva (hay responsabilidad sólo cuando así se establezca)
sugiere, en una primera lectura, un criterio más amplio que el en verdad estaba
en la mente del legislador, resultando por ello esta previsión también
perturbadora.
Pese a ello, hay que tener en cuenta, sin
embargo, como han puesto de relieve Leguina Villa y Desdentado Daroca que la
jurisprudencia “no presta atención a si el acto legislativo recoge o no
expresamente la indemnización procedente, sino al hecho de que el daño consista
en un sacrificio especial e imprevisible para alguna persona, con quebranto además
de los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y
equilibrio de las prestaciones”.
En los mismos términos,
González‑Varas Ibáñez ha señalado que
la jurisprudencia no viene siguiendo el
criterio, presente en el art. 139.3 LRJ-PAC, de si el acto legislativo dispone
expresamente o, por el contrario, omite la referencia a la indemnización
procedente; ya que lo determinante para el TS, es, más bien, la prueba de los
distintos elementos de la responsabilidad, habiendo por ello podido llegar a
afirmar que no es descartable que pueda existir responsabilidad, aun tratándose
de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo
suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse
producida o relacionada con la actividad de la Administración
llamada a aplicar la Ley.
Muy ilustrativa es a este
propósito la STS
de 8 abril 1997, Recurso
contencioso-administrativo núm. 7504/1992, en la que se declaró que la omisión
de previsión legal expresa sobre la materia de responsabilidad no impedirá la
correspondiente indemnización, siempre que se demuestre que la norma procedente
del Poder Legislativo supone para sus concretos destinatarios un sacrificio
patrimonial de carácter especial.
Y similares consideraciones se
recogen también en la importante STS de 2 junio 2010, Recurso
contencioso-administrativo núm. 588/2008, en la que se declaró:
“Analizando metódicamente
aquellos motivos o razones que la Administración demandada esgrime en su escrito de
contestación, el primero de ellos, que es también el que expresa en el primero
de los fundamentos jurídicos de dicho escrito, invoca el art. 139.3 Ley
30/1992, sosteniendo que según su inciso final la responsabilidad patrimonial
del Estado legislador sólo puede apreciarse "cuando así se establezca en
los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos
actos".
Sin embargo, alumbrada, según
dijimos al transcribir algunos razonamientos jurídicos de aquellas sentencias
del Pleno de fechas 26 y 27 de noviembre de 2009, la posibilidad
jurídico-constitucional de la responsabilidad patrimonial de los poderes
públicos sin excepción alguna, o sin más excepción que las que expresamente
pueda prever el ordenamiento; e incluida por tanto en el ámbito de esa posibilidad
la del propio poder legislativo, cuyo fundamento específico y singular, capaz
de superar el obstáculo derivado de la tradicional concepción de la ley como
producto de un poder soberano, es la inserción de ésta en un ordenamiento que
queda regido por encima de ella por una norma "más fuerte" que
vincula a todos los poderes públicos y, por ende, al legislador mismo,
desaparece en buena lógica, al menos como presupuesto o exigencia ineludible a
la que hubiera de quedar subordinada en todo caso aquella posibilidad jurídica,
la de su previa previsión y aceptación en la propia ley”.
Entre las sentencias, no muy numerosas, que han admitido
la obligación de indemnizar como consecuencia de la responsabilidad de la Administración por
actos legislativos nos encontramos, por ej., y por citar tan sólo cuestiones
que tienen trascendencia en el ámbito tributario, con las dictadas en relación
con la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios
derivado del Tratado de Adhesión de España a la UE -SSTS de 5 marzo 1993, Recurso núm. 1318/1990, 27 junio 1994,
Recurso núm. 300/1988, y 6 julio 1999, Recurso núm. 308/1995-; o con aquellas
otras - SSTS de 8 octubre 1998, Recurso de Apelación núm. 5578/1992, 9 octubre
1998, Recurso de Apelación núm. 5609/1992, y 20 octubre 1998, Recurso de
Apelación núm. 5638/1992- en las que se accedió a la petición de indemnización
solicitada por los perjuicios ocasionados por el hecho de haberse implantado
un impuesto por la Ley
del Parlamento de Canarias 5/1986, de 28 de julio, del Impuesto Especial sobre
Combustibles Derivados del Petróleo, que las empresas afectadas no pudieron
repercutir en cuanto a los stocks que tenían en sus depósitos en el
momento de aplicarse la nueva imposición, dado que los precios de venta al público
eran fijados administrativamente y al rebajarlos resultaron inferiores a la
suma del precio de compra y el nuevo impuesto autonómico.
En el ámbito específicamente tributario,
entre los pronunciamientos jurisdiccionales, más numerosos que los anteriores,
que han declarado que no se producía la concurrencia de los requisitos
necesarios para que los daños derivados de actos legislativos fuesen
indemnizables en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración , cabe
citar, por ej., los que han resuelto las cuestiones referentes a las
reclamaciones de daños y perjuicios formuladas a este respecto por:
--- Los
Agentes de Aduanas como consecuencia
de la entrada en vigor del Acta Única Europea: SSTS de 13 febrero
1997, Recurso núm. 399/1995, 29 diciembre 1997, Recurso
contencioso-administrativo núm. 338/1995, 12 enero 1998, Recurso
contencioso-administrativo núm. 363/1995, 6 julio 1999, Recurso
contencioso-administrativo núm. 349/1995, 13 julio 1999, Recurso núm. 377/1995,
15 julio 1999, Recurso contencioso-administrativo núm. 374/1995, y 15 julio
1999, Recurso de Casación núm. 371/1995.
---
Los Ayuntamientos como consecuencia del establecimiento de beneficios
fiscales para las autopistas de peaje en la antigua Contribución Territorial
Urbana: STS de 18 mayo 2000, Recurso contencioso-administrativo núm.
559/1996.
---
Los recaudadores de tributos con ocasión del cese en el ejercicio de sus
funciones: STS de 5 diciembre 2000, Recurso de Casación núm.
4335/1996, recogiendo doctrina ya mantenida, entre otras, por las SSTS de 31
octubre 1992, Recurso núm. 872-K/1990, 2 noviembre 1993, Recurso núm. 871/1990,
y 10 octubre 1998, Recurso de Apelación núm. 9425/1990.
---
Las empresas oleícolas por perjuicios causados por el adelanto en la supresión de los derechos
aduaneros entre España y los Países de la UE para las semillas oleaginosas y
los aceites que de ellas se extraen: STS de 10 junio 2003.
--- Y los Ayuntamientos por la insuficiente
compensación económica, derivada de las reformas introducidas en el IAE,
establecida para las Corporaciones Locales por la Disposición adicional 10ª de la Ley 51/2002, de 27 de
diciembre: STS de 28 octubre 2009, Recurso de Casación núm. 755/2008.
Esta cuestión se analiza con detalle en la entrada “Sobre la responsabilidad patrimonial
por la insuficiente compensación económica en el IAE establecida por la ley
51/2002, de 27 de diciembre”.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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