Este impuesto, cuya
recaudación es lógicamente la que más se ha visto afectada como consecuencia de
la importante reducción de la actividad inmobiliaria, grava la realización de
construcciones, instalaciones y obras para las que se exija obtención de la
licencia de obras o urbanística o la presentación de declaración responsable o
comunicación previa siempre que la expedición de la licencia o la actividad de
control corresponda al Ayuntamiento de la imposición.
Pues bien, la
realidad nos muestra que la mayor parte de las construcciones, instalaciones y
obras de las que son dueños el Estado o las CCAA no precisan de la obtención de
dichas licencias, encontrándose “no sujetas”, en contra de la generalidad,
equidad y neutralidad del impuesto. Para evitar este vaciado en el ámbito
material del mismo, y en beneficio de lograr un mejor cumplimiento del
principio de suficiencia financiera, sería conveniente que en la norma se
incorporase un texto en el que se indicase que las obras de infraestructuras públicas emprendidas por el Estado o las
CCAA quedasen sometidas al ICIO si no están destinadas a integrarse en el
patrimonio o en el dominio público municipal. Y ello sin perjuicio de que
su gravamen pueda modularse en atención a su naturaleza, tipo o finalidad.
Sería oportuno
también que en vez de cómo ahora sucede, que el tipo de gravamen aplicable es
único, con la única limitación de que no puede exceder del 4%, se pudiesen
establecer tipos impositivos distintos para las diferentes construcciones,
instalaciones y obras, lo que ampliaría la autonomía municipal, y permitiría
atender a fines sociales, reduciendo el
tipo para la vivienda habitual, y para las construcciones destinadas a fines
deseables, a la par que incrementar dicho tipo para las construcciones
suntuarias, o no tan deseables por razones medioambientales, de salubridad, etc.
Esta diferenciación
de tipos en el ICIO permitiría asimismo, por otra parte, acomodar mejor la
carga tributaria a la capacidad económica que el sistema que ahora se emplea de
modular este extremo en la base imponible del impuesto, al disponerse, en el art.
102.1 TRLRHL, que no forman parte de ella los honorarios de profesionales, el
beneficio empresarial del contratista y cualquier otro concepto que no integre,
estrictamente, el coste de ejecución material, exclusiones éstas que en no
pocos casos han generado una importante conflictividad.
Estimo a este
respecto que las únicas partidas que en
rigor debieran excluirse de la base imponible del ICIO son las relativas al IVA
y demás impuestos análogos propios de regímenes especiales, las tasas, precios
públicos y restantes prestaciones patrimoniales de carácter público local,
pero no así las otras citadas partidas, puesto que las mismas, desde el punto
de vista económico, son elementos integrantes del coste final. Éste, en suma,
no puede prescindir de los elementos que necesariamente lo integran, so pena de
parcelar injustificadamente el objeto del tributo, es decir, la capacidad
económica sometida a gravamen, pues no es posible llevar a cabo la construcción
sin capacidad económica suficiente para cubrir no ya el valor material de la
obra, sino también los gastos conexos de la misma.
Por último, respecto
al devengo, la norma señala con claridad que el ICIO se devenga en el momento
de iniciarse la construcción, instalación u obra. No obstante, debido a que
ocurre con mucha frecuencia que algunas obras devienen interminables, o el
tiempo empleado para su realización es excesivo, y a resultas de ello se demora
mucho en el tiempo la autoliquidación final por el contribuyente en perjuicio
de la Hacienda
local, sería conveniente introducir en la norma la cautela de que si bien el devengo se produce en el
comienzo de la construcción, instalación u obra, ello es así salvo que entre
ambos momentos: inicio y final de la obra, transcurra un plazo superior a un
determinado tiempo sobre el originariamente previsto para la ejecución de la
misma, en cuyo caso se debería aplicar el tipo vigente a su término, siempre
que fuese mayor al tipo impositivo correspondiente al inicio, como cláusula
de salvaguarda para no premiar la tardanza y también, y esto es lo que más
interesa ahora, porque este proceder permitiría a los Ayuntamientos obtener una
mayor recaudación tributaria por este concepto.
Clemente Checa González
Catedrático de derecho
financiero y tributario
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