La jurisprudencia ha precisado, en ocasiones,
que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de
actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo
suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse
intermediada o relacionada con la actividad de la Administración
llamada a aplicar la ley.
Y se ha invocado de forma expresa a estos
fines el principio de confianza
legítima, como argumento básico para llegar a declarar la existencia de
responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de actos legislativos, en
línea con lo apuntado en la entrada “La
responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos en materia tributaria que sean conformes con el
ordenamiento constitucional”, en donde señalé que la jurisprudencia no
presta atención, de forma usual, a si el acto legislativo recoge o no la
indemnización procedente, sino, más bien, al hecho de que el daño consista en
un sacrificio especial e imprevisible para alguna persona, con quebranto,
además, de los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y
equilibrio de las prestaciones.
Este principio de
confianza legitima tuvo su origen en el Derecho Administrativo Alemán, y
constituye en la actualidad desde las SSTJUE de 22 marzo 1961 y 13 julio
1965, as. 111/63, Lemmerz-Werk, un principio general del
Derecho Comunitario, que ha sido objeto de recepción por el TS en múltiples
ocasiones.
Véanse, entre
otras, sus Sentencias de 13 febrero 1992, Recurso núm. 1734/1989, 28 julio 1997, Recurso
contencioso-administrativo núms. 2434/1991, 6965/1992 y 1392/1993, 23 mayo 1998, Recurso
contencioso-administrativo núm. 229/1993, 10 mayo 1999, Recurso núm.
594/1995, 13 julio 1999, Recurso núm. 546/1995, 4
junio 2001, Recurso de Casación núm. 2521/1996, 15 abril 2002, Recurso de
Casación núm. 77/1997, 1 diciembre 2003, Recurso de Casación núm.
6383/1999, 9 febrero 2004, Recurso de Casación núm. 4130/2001, 21 febrero 2006,
Recurso de Casación núm. 1451/2002, 27 abril
2007, Recurso de Casación núm. 6924/2004, 15 abril 2008, Recurso de Casación núm. 359/2005,
13 mayo 2009, Recurso de Casación núm. 2357/2007, 25
febrero 2010, Recurso de Casación núm. 1101/2005, 14 junio 2010, Recurso de
Casación núm. 5156/2008, 9 diciembre 2010, Recurso de Casación núm. 1340/2010,
13 diciembre 2010, Recurso de Casación núm. 1416/2010, y 27 junio 2011, Recurso
de Casación núm. 2806/2010.
Dicho principio de
protección a la confianza legítima, que está relacionado con los más
tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe
en las relaciones entre la
Administración y los particulares -y que se ha consagrado
también en la LRJ-PAC ,
que en su art. 3.1 dispone que las Administraciones Públicas deben respetar en
su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima- comporta,
según la doctrina del Tribunal de Justicia de Luxemburgo y del TS, el que la
autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la
esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y
en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.
La virtualidad de
este principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el
reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración
-producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes
para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés
público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias- de
las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de
mantenimiento.
En consecuencia, si la Administración
desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir de manera
razonable a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su
posterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de
inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que
su conducta hubiese generado en aquellos.
Y tal quebrantamiento
impondrá el deber de satisfacer dichas expectativas que hubieren resultado
defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo
sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el ciudadano bajo la
creencia de que la misma es lícita y adecuada a
Derecho.
Debe señalarse, en
cualquier caso, que la protección de la confianza legítima no abarca cualquier
tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo
susceptible de protección aquella “confianza” sobre aspectos concretos, que se
base en signos o hechos externos producidos por la Administración
suficientemente concluyentes, no garantizando tampoco este principio la
perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el
marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos
para imponer nuevas regulaciones para atender las necesidades del interés
general.
Sobre este extremo, esto es, sobre que este principio
de confianza legítima -también invocado por Asorey, cuando escribió: “Al
legislador no le está permitido defraudar el principio de confianza vigente en
el Estado de Derecho”- pueda utilizarse como guía para el reconocimiento de una
responsabilidad patrimonial derivada de las Leyes, se ha mostrado muy crítico García
de Enterría, al afirmar que no es admisible que este principio “pueda erigirse
en fundamento de la admisión de que los actos del Legislador puedan generar una
responsabilidad patrimonial a favor de quien pueda invocar una confianza en que
la situación derivada de la Ley
anterior se mantendría incambiada”.
Y añadió que: “La democracia, que es la que
ha creado enteramente el concepto mismo de Legislación sobre el que hoy
vivimos, no tolera –sencillamente- la invocación de ninguna confianza, o
comodidad, o interés, de que nadie pueda justificar la imposibilidad de que el
Legislador pueda cambiar una Ley a su arbitrio, con la salvedad (...) de los
derechos fundamentales del hombre o los demás valores que cada Constitución
haya creído oportuno proteger. La libre configuración como facultad necesaria
del Legislador resulta insoslayable y echa por tierra, definitivamente, cualquier
intento de condicionarla, o de gravarla con costosísimas indemnizaciones, por
quien invoque, simplemente, la confianza que ha podido haber puesto en una
estabilidad normativa cualquiera”.
Disiento de esta opinión, ya que, a mi
juicio, no se trata de prohibir al Legislador, en modo alguno, que no pueda
modificar las Leyes existentes para adecuarlas convenientemente a las nuevas
situaciones, a las nuevas realidades que precisan de una mejor, o más actual,
regulación.
Nadie creo que pueda, razonablemente, oponerse
a ello, puesto que una prohibición tal conduciría de forma directa a la
indeseable situación de la congelación del ordenamiento jurídico y a su
petrificación, a la par que se atentaría contra el amplio margen de
discrecionalidad política de que, como es obvio, dispone el Legislador.
Ahora bien, debe tenerse presente,
asimismo, la
indiscutible vigencia del principio de seguridad jurídica, con su correlato de
confianza legítima, subyaciendo en éste la idea de la certeza sobre el Derecho,
que constituye la exigencia primaria de aquel principio, como bien ha
escrito Villar Ezcurra.
En este sentido son ya ilustrativas
las Sentencias del Tribunal
Constitucional alemán de 1 julio 1953, 24 julio 1957 y, sobre todo, 19
diciembre 1961.
En la primera de ellas se afirmó
que: “El derecho constitucional no sólo se encuentra formado por los principios
concretos de la
Constitución escrita, sino también por un entramado de
principios generales o ideas directrices interiores e interrelacionadas que han
sido tomadas en consideración por el legislador en el momento de fijar la Constitución , ya que
impregnan y configuran la idea anterior a la redacción constitucional, aún
cuando no se encuentren concretados en principios jurídicos especiales. Entre estas ideas -que vinculan también
directamente al legislador- se encuentra el principio de Estado de Derecho
(...) informado, como uno de sus
elementos esenciales, por la garantía de la seguridad jurídica”.
En la segunda de las citadas se declaró que: “Entre las bases en las que
se funda un Estado de Derecho no se cuenta únicamente la previsibilidad, sino
también la seguridad jurídica y la verdad material o justicia”.
Y en la sentencia 26/1961, de 19 de diciembre, se señaló que: “Entre los
elementos fundamentales que configuran el Estado de Derecho hay que incluir la
seguridad jurídica. El ciudadano ha de poder prever las posibles intervenciones
del Estado con respecto a su persona para poderse preparar convenientemente de
acuerdo con ello; ha de poder confiar en que su comportamiento, acorde con el
derecho vigente, seguirá siendo reconocido por el ordenamiento jurídico con
todos los efectos jurídicos que anteriormente se encontraban vinculados al
mismo. El ciudadano verá lesionada, sin embargo, su confianza cuando el
legislador vincule a hechos anteriormente consumados unas consecuencias
jurídicas que resulten más desfavorables que aquellas con las que el ciudadano
podía contar al tomar sus decisiones. Para el ciudadano, seguridad jurídica
significa primaria y fundamentalmente, protección de su confianza”.
Parecida doctrina, ha sido
asimismo sustentada, con mayor o menor intensidad, y con o más o menos acierto,
por parte de nuestro TC en diversas ocasiones, pudiendo citarse, como ej., sus sentencias 27/1981, de 20 de julio,
6/1983, de 4 de febrero, 126/1987, de 16 de julio, 150/1990, de 4 de octubre y
197/1992, de 19 de noviembre. Muy ilustrativa
a este respecto es la sentencia 150/1990, en la que se afirmó: “cabe observar
que el principio de seguridad jurídica, aun cuando no pueda erigirse en valor
absoluto, pues ello daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico
existente (STC 126/1987, F.J. 11º), ni deba entenderse tampoco como un derecho
de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal (SSTC 27/1981
y 6/1983), sí protege, en cambio, como antes se dijo, la confianza de los
ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente,
frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles”.
En todas estas sentencias se ha acogido, pues,
la plena y total validez del principio de confianza legítima, como garantía
protectora de los ciudadanos ante cambios legislativos injustificados o no
razonablemente previsibles.
Cierto es que también en todas
ellas se ha afirmado que tal principio no ampara, en ningún caso, un pretendido
derecho de
los ciudadanos al mantenimiento de un determinado y específico régimen legal,
ya que ello conllevaría las consecuencias que antes puse de relieve de
congelación del ordenamiento jurídico existente y de su petrificación, y en
este sentido, baste por todas, es útil acudir de nuevo a la antes citada STC alemán 26/1961, de 19 de diciembre, en la
que se afirmó que existían una serie de excepciones a la aplicación de referido
principio de la confianza legítima, señalando al respecto, con consideraciones
todas ellas referidas al tema de la retroactividad o irretroactividad de las
leyes, que:
“La protección de la confianza se cuestionará en aquellos casos en los
que no se encuentre objetivamente justificada con respecto a una situación
jurídica determinada. Entre otros, pueden considerarse al respecto los
siguientes casos:
a) No será protegible la
confianza cuando el ciudadano, teniendo en cuenta la situación jurídica
existente en el momento al que se refieran las consecuencias jurídicas
establecidas en la nueva ley con carácter retroactivo, tenga que contar con que
se vaya a implantar una nueva regulación.
b) El ciudadano tampoco podrá
alegar, a la hora de realizar sus planes, su confianza en el derecho vigente cuando
éste resulte confuso y enmarañado. En
estos casos el legislador debe estar
facultado para aclarar retroactivamente la situación jurídica existente.
c) El ciudadano no podrá
basar su confianza en la apariencia de legalidad generada por una norma inválida.
Por consiguiente y en determinadas circunstancias, el legislador estará
facultado para sustituir con efectos retroactivos una disposición inválida por
otra que no presente objeciones desde el punto de vista jurídico.
d) Finalmente, pueden darse razones urgentes
de bien común que gocen de preferencia sobre el mandato de seguridad jurídica y
que justifiquen disposiciones con carácter retroactivo”.
Ninguna objeción tengo que hacer a
estas excepciones, que me parecen pertinentes y correctas. Pero de lo que
tampoco cabe dudar es de que el principio de confianza legítima es fundamental
y, por tanto, aún con todos los límites que se quieran, debe constreñir al
Legislador a la hora de proceder a dictar las Leyes, toda vez que, como ha
escrito Pulido Quecedo, un Estado, aunque sea un Estado democrático, no por
ello está libre de incurrir en abusos y atropellos o más sencilla o
neutramente, en responsabilidad.
Y de ello puede derivarse, no veo
inconveniente jurídico alguno, la posible existencia de responsabilidad
patrimonial con base en la existencia de mencionado principio, al cual alude de
forma expresa, como ya antes se apuntó, el art. 3.1 LRJ-PAC, el cual, por lo
demás, también es frecuentemente invocado, y ello constituye una buena muestra
de su operatividad general, y de su pleno reconocimiento, por el TJUE.
Véanse en este sentido, entre
otras, sus Sentencias de 13 julio 1965,
as. 111/63, Lemmerz-Werke GmnH,
ya citada; 5 junio 1973, as. 81/72, Comisión/Consejo; 14 mayo 1975,
as. 74/74, CNTA; 8 junio 1977, as. 97/76, Merkur Aubenhandel GmbH
& Co. Kg.; 1 febrero 1978,
as. 78/77, J. Lührs; 3 mayo 1978, as. 112/77, Geselleschaft mbH in
firma August Töpfer & Co.;
16 mayo 1979, as. 84/78, Ditta Angelo Tomadini Snc; 5 mayo 1981, as.
112/80, Anton Dürbeck; 28 octubre de 1982, as. 52/81, Ofene Handelsge
Sellschaft in firma Werner Faust; 19 mayo 1983, as. 289/81, V. Mavridis;
21 septiembre 1983, asuntos 205 a 215/82, Deutsche Milchkontor; 15
noviembre 1983, as. 52/82, Comisión/Francia; 1 diciembre 1983, as.
18/83, D. Morina; 28 marzo 1984, as. 8/83, Bertoli SPA; 6
diciembre 1984, as. 59/83, S.A. Biovilac Nv; 12 diciembre 1985, as.
67/84, Sideradria SpA; 12 diciembre 1985, as. 165/84, J.F. Krohn
(GmbH & Co. Kg.); 17
abril 1986, as. 133/84, Gran
Bretaña/Comisión; 11 junio 1986, as. 235/82, Ferriere San Carlo SpA; 15 diciembre 1987, as. 326/85, Países Bajos/Comisión; 14 febrero 1990,
as. 350/88, Delacre et al.; 22
febrero 1990, as. 221/88, CECA/Fallimento
Bussens; 26 junio 1990, as. 152/88, Sofrimport
Sarl; 1 abril 1993, asuntos 31/91 a 44/91, SpA Alois Lageder et al.; 19 septiembre 2000, asuntos C-177/99 y
C-181/99, Ampafrance, SA; 29 abril 2004, asuntos C-487/01 y C-7/02, Gemeente
Leusden, 29 abril 2004, as. C‑17/01, Walter
Sudholz; 21 febrero 2006, as. C‑255/02, Halifax
plc.; 22 junio 2006, asuntos C-182/03 y C-217/03, Bélgica y otros /Comisión; 16 diciembre 2008, as. C-47/07
P, Masdar; 10 septiembre 2009, as.
C-201/08, Plantanol GmbH and Co. KG; 14 octubre 2010, as. C-67/09 P, Nuova Agricast y Cofra; 16 diciembre
2010, as. C-537/08 P, Kahla/Thüringen
Porzellan; 24 marzo 2011, as. C-369/09 P, ISD Polska y otros; 14 abril 2011, asuntos C-288/09 y C-289/09, British Sky Broadcasting Group; 12 mayo
2011, as. C-107/10, Enel Maritsa Iztok 3;
9 junio 2011, asuntos C-465/09 P a C-470/09 P, Diputación Foral de Vizcaya; 14 julio 2011, asuntos C-4/10 y
C-27/10, Bureau National
Interprofessionnel du Cognac; 21 julio 2011, as. C-194/09 P, Alcoa Trasformazioni; 28 julio 2011,
asuntos C-471/09 P a C-473/09 P, Diputación
Foral de Vizcaya; y 28 julio 2011, asuntos C-474/09 P a C-476/09 P, Diputación Foral de Vizcaya.
Clemente Checa González
Catedrático
de Derecho financiero y tributario
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