LA LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS

Según el art. 232.1 LGT están legitimados para promover reclamaciones económico-administrativas:

a) Los obligados tributarios, esto es, las personas físicas o jurídicas y las entidades a las que la normativa tributaria impone el cumplimiento de obligaciones tributarias, en los términos del art. 35 de dicha Ley, y los sujetos infractores.

b) Y cualquier otra persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto o la actuación tributaria.

Esto representa una aplicación en el ámbito económico-administrativo de los requisitos de legitimación establecidos en el art. 31.1.a) LRJ-PAC al definir a los interesados, y en el art. 19.1.a) LJCA, al exigir que se ostente un derecho o interés legítimo para poder promover el recurso contencioso-administrativo.

La jurisprudencia ha desarrollado en este tema una amplia labor hermenéutica para tratar de concretar el concepto de interés, y así ha precisado que basta para ostentar legitimación con que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico, o, por el contrario, que la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto combatido de la Administración le pudiera originar un perjuicio.

Y ha señalado, asimismo, que no basta cualquier tipo de interés, sino que éste ha de ser personal y actual, no siendo suficiente el mero interés frente a la legalidad, o frente a futuros o potenciales agravios supuestos.

Así se han pronunciado, entre otras muchas, las SSTS de 4 febrero 1992, Recurso núm. 685/1990, 16 diciembre 1992, Recurso núm. 3375-K/1990, 8 abril 1994, Recurso núm. 62/1992, 12 febrero 1996, Recurso núm. 7522/1992, 8 febrero 1999, Recurso núm. 449/1996, 20 diciembre 2000, Recurso núm. 173/2000, 7 junio 2001, Recurso núm. 467/1998, 21 diciembre 2001, Recurso de Casación núm. 9206/1997, 6 julio 2002, Recurso de casación en interés de la Ley núm. 5194/2000, 7 julio 2003, Recurso de casación en interés de la Ley núm. 5194/2000, 4 febrero 2004, Recurso núm. 3/2002, 20 septiembre 2004, Recurso de Casación núm. 7407/1999, 13 octubre 2004, Recurso de Casación núm. 7407/1999, y 17 noviembre 2004, Recurso de Casación núm. 3806/1999; y las SSAN de 12 febrero 2001, Recurso núm. 963/2000, 27 abril 2006, recurso núm. 940/2003, 12 mayo 2010, Recurso núm. 367/2009, y 26 mayo 2010, Recurso núm. 387/2009.

En ellas se ha declarado que pese a la amplitud del concepto de interés legítimo, éste no puede ser asimilado al de interés en la legalidad que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que sólo en los casos contemplados de forma expresa en la Ley es admisible, siendo necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea "concreto", es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral-, afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado.

Con palabras del TC -Auto núm. 327/1997, de 1 de octubre- es preciso que la anulación pretendida «produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto» en el recurrente": recogiéndose similar tesis en, por ej., sus sentencias 60/1982, de 11 de octubre, 62/1983, de 11 de julio, 257/1988, de 22 de diciembre, 97/1991, de 9 de mayo, 195/1992, de 16 de noviembre, 143/1994, de 9 de mayo, 123/1996, de 8 de julio y 129/2001, de 4 de junio.

Esta expresión de interés legítimo, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de interés directo, ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico, por lo que no cabe confundirlo con el interés genérico en la preservación de derechos que ostenta todo ente u órgano de naturaleza “política”, cuya actividad está orientada a fines generales y que ha de cumplir y respetar la legalidad en su sentido más amplio y hacerla cumplir en su ámbito de atribuciones.

De acuerdo con estas sentencias, para que exista interés legítimo, la resolución debe repercutir, en suma, de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al procedimiento económico-administrativo. Por ello, el «interés» debe considerarse como toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos. De forma tal que se reputará que existe tal interés cuando pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar a quien acude al procedimiento en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio; o bien que el mantenimiento de la situación fáctica creada por el acto ocasionara un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

El concepto de "interés legítimo" tiene raíz constitucional como base de legitimación (art. 24  CE) y, como ha dicho el TS, no puede quedar limitado en exclusiva a las fases de amparo constitucional [art. 162.1.b) CE] o del recurso contencioso-administrativo, ordinario o especial de la LJCA, sino que es aplicable también a la vía administrativa previa, que es presupuesto sine qua non de la jurisdiccional y, en su caso, de la constitucional, pues, de no aceptarse dicho criterio amplio y extensivo, la restrictiva interpretación de la legitimación en esa vía administrativa, ante la que se recaba la inicial tutela general de las expectativas individuales, haría inoperante e impediría la amplitud de la legitimación activa con la que el art. 24.1 CE ha configurado la defensa de las mismas, tanto por medio del recurso de amparo constitucional, como del recurso contencioso-administrativo en general.

Véanse asimismo en iguales términos las Resoluciones del TEAC, entre otras, de 27 febrero 2004, RG 6001/2000, 21 abril 2005, RG 2203/2003, 13 junio 2007, RG 385/2007, 19 diciembre 2007, RG 385/2007, 5 noviembre 2008, recurso 907/2006, 10 febrero 2009, recurso 2738/2007, y 17 marzo 2010, Reclamación núm. 6807/2008.

Con anterioridad los arts. 11 TAPEA y 30.1.c) RPREA de 1996 indicaban que también estaban legitimados para promover reclamaciones económico-administrativas el Interventor general de la Administración del Estado o sus delegados, en las materias a que se extendiese la función fiscalizadora que les venía conferida por disposiciones normativas.

Esto constituía una particularidad exclusiva del ámbito tributario, en cuya virtud se otorgaba a la Administración una facultad excepcional para combatir sus propios actos sin necesidad para ello de tener que acreditar los graves vicios invalidantes que legitiman la revisión de oficio, razón por la que, en principio, merece juicio positivo la supresión en la actualidad de este supuesto de legitimación.

Esta posibilidad de legitimación se sigue manteniendo en la Disposición adicional undécima de la vigente LGT respecto a las reclamaciones económico-administrativas en otras materias, no entendiéndose cuál sea la razón justificadora de esta diferencia, tal como se puso de relieve en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1403/2003, sobre el Anteproyecto de LGT, de 25 abril 2003.

Clemente Checa González

Catedrático de Derecho financiero y tributario