EL INJUSTIFICABLE CARÁCTER OBLIGATORIO DE LA VÍA ECONÓMICO-ADMINISTRATIVA

La vía económico-administrativa no es más que una réplica de la administrativa ordinaria, con la que guarda también el paralelismo de ser un presupuesto de impugnación procesal, por lo que se hace necesario apurarla con carácter previo para poder acudir a la vía contencioso-administrativa, única jurisdicción que tiene encomendado y asignado el control judicial de la actividad administrativa de los entes públicos en todas sus esferas y manifestaciones.

La necesidad de que resulte obligado agotar la vía económico-administrativa para poder acudir ante los verdaderos y propios Tribunales es criticable -sin dejar de reconocer que en ocasiones puede suponer un filtro eficaz para disminuir el número de casos que pasan a conocimiento de los Tribunales judiciales, sobrecargados en su actividad- por ser posiblemente atentatoria contra el principio de tutela judicial efectiva recogido en el art. 24 CE.

Así ha sido puesto de manifiesto por la práctica generalidad de la doctrina, que, en consecuencia, ha postulado la conversión de los recursos económico- administrativos en meramente facultativos, en la idea de que así se perfeccionaría el sistema de garantías, al tener la Administración que desarrollar un sistema orgánico de estudio y resolución de recursos de forma técnica y objetiva, que fuese para los ciudadanos una verdadera atracción y no una mera carga formal, idea que también fue defendida en el Informe de 31 de marzo de 2003, de la Asociación Española de Asesores Fiscales al Anteproyecto de LGT.

Esta alternativa, única que considero acertada, no es, sin embargo, la seguida en la LGT, que a lo más que se limita, en este aspecto, recogiendo lo que ya se indicó por el art. 37 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, es a señalar, en su art. 229.4, que cuando la resolución de las reclamaciones económico-administrativas sea susceptible de recurso de alzada ante el TEAC, la reclamación podrá interponerse directamente ante este órgano, lo cual, por otro lado, y dicho sea incidentalmente, no es muy correcto, y se compadece mal con lo señalado en el art. 228.4 de la propia LGT, en el que se manifiesta que la competencia  de los TEA es irrenunciable e improrrogable, no pudiendo ser alterada por la voluntad de los interesados; y ello es así porque el atender a lo dispuesto por dicho art. 229.4 LGT supone que la competencia de los TEAR, cuando conocen en primera instancia, pasa a ser disponible para los reclamantes.

Esto, además, tampoco es conforme con lo indicado por el art. 12.1 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), en el que se dispone que la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación previstos por las Leyes.

Por tanto, y a mi juicio, la posición de la vigente LGT sobre esta cuestión fue marcada, y muy criticablemente, conservadora, al continua exigiendo la obligatoriedad de agotar de forma previa la vía económico-administrativa antes de acceder a la contencioso-administrativa.

En términos generales, la vía administrativa previa sólo tiene sentido si constituye una forma de garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que sea sencilla y eficaz, pues sólo así contribuye a eliminar en gran medida la necesidad de acudir a un proceso judicial, con la ventaja económica que, además, ello comporta, habida cuenta que aquella es gratuita, lo que no ocurre con la vía contencioso-administrativa, al ser en ésta preceptiva la intervención de Abogado y Procurador, profesionales que no intervienen en el ámbito económico-administrativo.

Cuando, por el contrario, la vía económico-administrativa no responda de manera adecuada a estas exigencias, la misma es una mera cortapisa para recurrir ante los verdaderos Tribunales jurisdiccionales, pudiéndosela considerar, en suma, como un “privilegio” de la Administración.

En suma, el hecho de otorgar a la Administración la posibilidad de revisar su decisión antes de acudir a los Tribunales, posibilidad que en teoría podría reputarse acertada, en la práctica, sin embargo, es muy negativa, porque implica, en definitiva, un alejamiento temporal del acceso a la verdadera justicia, a la justicia independiente e imparcial que sólo pueden dispensar, por lo ya antes expuesto, los Tribunales de lo contencioso, con todo lo cual, en suma, se está generando un atentado al principio de tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 CE, una de cuyas vertientes es, indudablemente, la consistente en el derecho a obtener una resolución sin dilaciones indebidas.

Y es evidente que el hecho de que haya que transitar de modo forzoso por la vía administrativa previa antes de poder entrar en el ámbito jurisdiccional produce una demora, una dilación, que se viene a añadir a la que ya de por sí se va a generar en el seno del proceso jurisdiccional, tradicionalmente lento y moroso, con lo que el ciudadano ve como en la inmensa mayoría de las ocasiones sus litigios en materia tributaria se eternizan en el tiempo.

Y ello mucho más si se tiene presente que en este campo no existe, además, un solo recurso administrativo antes de pasar a la esfera jurisdiccional, sino que en la gran mayoría de las ocasiones existe antes del proceso contencioso una doble instancia previa -reclamación originaria ante los TEAR y alzada ante el TEAC-, incluso tres si se utiliza el recurso extraordinario de revisión, regulado en el art. 244 LGT, y a veces cuatro, si previamente se ha interpuesto el potestativo recurso de reposición previo al económico-administrativo, al que se refieren los arts. 222 a 225 LGT.

La situación descrita no puede ser considerada, en buena lógica, más que como sumamente negativa desde la óptica que se viene aludiendo de la ineludible exigencia, por mandato constitucional, de que las controversias jurídicas se resuelvan sin dilaciones indebidas, ya que hay que tener presente al respecto que la conculcación de este derecho tiene lugar no sólo desde que el juez ordinario conoce la pretensión, sino desde el mismo instante que se pretende reclamar contra un acto de la Administración tributaria, ya que desde la lejana STC 1/1983, de 13 de enero, se viene afirmando de modo inequívoco que citado art. 24 CE es aplicable, además de a todos los órdenes jurisdiccionales, a los procedimientos que siendo preparatorios y previos, de carácter obligatorio, se insertan en el conjunto de actos precisos para la tutela de los derechos e intereses.

Y no es suficiente, para obviar los defectos apuntados, con que a veces la jurisprudencia haya sido receptiva a esta problemática, y haya declarado, en alguna ocasión, v. gr. en las SSTC 191/1993, de 14 de junio, y, sobre todo, 122/1993, de 19 de abril, que el examen de este requisito (reclamación administrativa previa) debe examinarse con un criterio pro actione, para así “no impedir la cognición del fondo de un asunto sobre la base de meros formalismos o de entendimientos no razonables de las normas procesales”; o que el principio de economía procesal fuerza a declarar admisible el recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, a entrar a conocer del fondo del asunto, pese a no haberse interpuesto reclamación económico-administrativa previa, cuando ello ha sido debido a la conducta de la Administración, que indujo a error al reclamante, al señalarle a éste vías de recurso inadecuadas; habiéndose declarado, asimismo, por la STC 12/2003, de 28 de enero, recaída en materia laboral, pero con consideraciones perfectamente extrapolables y aplicables a la tributaria, que es contraria a la tutela judicial efectiva una decisión judicial que aprecie la falta de agotamiento de la reclamación previa sin pronunciarse sobre el fondo del asunto cuando no se aprecie posición maliciosa o contumaz de los recurrentes, ya que la aplicación del principio pro actione permite subsanar los posibles obstáculos para el ejercicio de la pretensión favor actionis, siempre y cuando el error o equivocación en presencia sea disculpable, y no manifiestamente malicioso.

Con ser ello plausible, no basta, sin embargo, y no basta porque -aparte de que lo que se acaba de afirmar no es ni mucho menos doctrina mayoritaria de los Tribunales, que en la inmensa mayoría de los casos se decantan por afirmar que si no se ha agotado la vía económico-administrativa no se puede entrar a conocer del fondo del asunto en el contencioso- el dejar la solución del problema en manos de la jurisprudencia sería tanto como quedar al albur de los miembros de tales órganos, de tal manera que nos encontraríamos en un terreno movedizo y a expensas, pues, del criterio personal de sus integrantes, que, según sus ideas más o menos progresistas sobre la materia se pronunciarían en un sentido o en otro.

La solución, en suma, no puede venir más que por la vía de la Ley, única que permite, en principio, que el tratamiento a dispensar sea idéntico para todos los ciudadanos.

A la vista de cuanto antecede, y descendiendo ya a un terreno más concreto en el que se ofrezca alguna solución al grave problema apuntado, la alternativa más válida, en mi opinión, es la de seguir conservando la vía económico-administrativa -si se quiere por tradición, como apuntaban los redactores del Informe sobre el borrador del Anteproyecto de la nueva LGT, de enero de 2003, o porque en alguna ocasión puede alcanzarse con ella la satisfacción de los litigantes sin coste económico, al contrario de lo que ocurre en la vía contenciosa, conforme ya se ha expuesto-; pero con un añadido fundamental, que no es otro que el de que la misma sea, en todo caso, simplemente facultativa o potestativa, quedando, por tanto, en manos del ciudadano el acudir o no a ella, máxime cuando el art. 56 LJCA concede a las partes amplias posibilidades de alegación “con independencia de que los motivos en que se basen hayan sido o no antes esgrimidos ante la Administración”.

Ello conlleva, en consecuencia, que aquellos ciudadanos que no quieran transitar por la vía económico-administrativa, porque conocen de antemano que ello va  ser una trámite inútil, puedan acceder directamente, y sin más, al contencioso, tesis ésta, por lo demás, auspiciada por un nutrido elenco de destacados autores, que han señalado que el articular la vía económico-administrativa de esta forma garantiza en mayor medida el respeto del principio de tutela judicial efectiva, a la par que se posibilita también -queda a la libre decisión del ciudadano- el utilizar, o no, la vía previa, que la empleará, o no, una vez efectuado por él el cálculo del coste-beneficio que su decisión va a comportar.

Esta propuesta no fue, sin embargo, aceptada por la LGT, y desde la óptica de la Administración es fácil colegir la razón de que así haya sido: nadie está dispuesto a perder sus prerrogativas, y evidentemente es una prerrogativa que la Administración pueda revisar sus actuaciones en una vía especial que, además, en buena medida controla.

Pero si obviamos estos intereses no parece, desde luego, que la solución de mantener el sistema tal como estaba sea la más satisfactoria desde el punto de vista de los intereses generales, que son, principal y prioritariamente, los únicos que en buena lógica debieran salvaguardarse por las Leyes, si se quiere que las mismas respondan realmente a su cometido, y a la finalidad a la que se supone deben servir.

Y desde esta perspectiva no considero, en absoluto, que sea solución alguna a este problema el hecho de que en la LGT se establezca, en sus arts. 245 a 248, un procedimiento abreviado ante órganos unipersonales, sólo aplicable, por lo demás, a cuestiones de reducida cuantía o de escasa complejidad; así como aquellas en las que se aduzca la inconstitucionalidad o la ilegalidad de las normas.

Respecto a estas últimas el sistema es, sencillamente, absurdo, ya que como sobre las mismas nunca se pueden pronunciar los órganos económico-administrativos, lo más lógico hubiese sido que se eliminasen, sin más, del ámbito económico-administrativo, atribuyéndose su conocimiento de manera directa, y sin filtro alguno, a los órganos competentes para ello.

Cierto es que como las reclamaciones que se conocen a través de este procedimiento abreviado se resuelven antes que las que se interponen por el procedimiento ordinario, se va a posibilitar un más rápido acceso a la jurisdicción verdaderamente competente para dilucidar estos temas que lo que hasta ahora ha venido sucediendo.

Pero ello, en mi opinión, no es suficiente, toda vez que lo racional hubiese sido encomendar de manera inmediata a esta última el conocimiento de estas reclamaciones, que es lo único que preservaría y garantizaría adecuadamente el acceso a la tutela judicial efectiva.

¿Qué sentido tiene tener que esperar al transcurso de un plazo de seis meses desde la interposición de la reclamación en estas materias cuando ya desde el inicio se conoce cual va a ser la respuesta de los órganos económico-administrativos?.

Por todo lo expuesto concluyo reiterando la gran ocasión perdida por la vigente LGT para resolver un problema que como éste demandaba con urgencia una solución más imaginativa, a la par que más justa, que la que existía y que se ha mantenido sin retoque sustancial alguno, más allá de la pretendida “gran reforma” que se ha dicho, sin rubor, que es la introducción del procedimiento abreviado ante órganos unipersonales, sin entrar ni tan siquiera a debatir la conveniencia, o no, de posibles fórmulas arbitrales en la resolución de conflictos entre la Administración tributaria y los ciudadanos, cada vez más demandadas a nivel doctrinal, y que tienen su apoyo en lo establecido de modo genérico por el art. 88 de la ya citada LRJ-PAC.

Clemente Checa González.

Catedrático de Derecho financiero y tributario