Según el art. 217 LGT –que, como se declaró por la STS de 9 junio 2011, afecta a toda clase de actos, puesto que sirve para declarar nulos los declarativos de derechos o favorables para los administrados, pero también es un instrumento en manos de los particulares frente a los actos de gravamen que hayan ganado firmeza-, puede declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos, que son fiel reproducción de los contemplados en el art. 62 LRJ-PAC:
a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Que hayan sido dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio.
c) Que tengan un contenido imposible.
d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Que hayan sido dictados prescindiendo de manera total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Y cualquier otro que se establezca de forma expresa en una disposición de rango legal.
Analizaré en otro trabajo el contenido concreto y específico de estas causas de nulidad. Me limito a señalar ahora que la teoría de la invalidez de los actos administrativos se encuentra muy condicionada por la presunción de validez del acto -principio favor acti-, reconocida con carácter general por el art. 57.1 LRJ-PAC, al señalarse en él que los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que son dictados, por lo que no toda irregularidad en la tramitación de un procedimiento es constitutiva de un supuesto de nulidad de pleno derecho, debiendo por ello afirmarse que la regla general es la anulabilidad de los actos, y la excepción su nulidad, como ha declarado la jurisprudencia en múltiples ocasiones. Véanse, por ej., por citar algunas de las más recientes, las SSAN de 21 octubre 2009, 23 noviembre 2010, 30 noviembre 2010, 16 febrero 2011, y 7 marzo 2011.
Igual tesis se ha mantenido, asimismo, por el Consejo de Estado, siendo buen ejemplo de ello, entre otros muchos, sus dictámenes 33/2206, de 26 de enero, y 680/2006, de 11 de mayo, en el que se afirmó:
“En particular, la revisión de oficio de actos tributarios regulada en el art. 217 LGT procede cuando se puede alegar y probar la concurrencia en el acto que se revisa de vicios especialmente graves que fundamentan la declaración de nulidad o la anulación por parte de la propia Administración tributaria.
Quiere ello decir que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión de oficio, sino solo los específicamente recogidos en la ley. La revisión de oficio, según el desarrollo jurisprudencial y luego legal de esta institución puede ser instada por los administrados, en este caso por los contribuyentes, y debe ser tramitada por la Administración. Pero la revisión, por su propio perfil institucional no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos. Pues, como se ha dicho, solo son relevantes los de especial gravedad recogidos en la ley, en este caso, el art. 217.1 LGT”.
Incluso referido principio favor acti -que implica que todo “acto resolución” de la Administración tiene a su favor una presunción iuris tantum de legalidad y acierto, de modo que cuando no se demuestre la ilegalidad o el error debe prevalecer el acto administrativo- va más lejos aún, ya que llega a eliminar la invalidez, por razón de economía procesal, cuando la repetición de las actuaciones se estime de un modo racional que vaya a conducir a un igual resultado. Así se declaró, entre otras, por las SSAN de 26 mayo 2008, 26 junio 2008, 19 octubre 2009, 4 noviembre 2009 y 2 diciembre 2009.
En consecuencia, en el caso de que aunque no hubiera existido la infracción formal, la decisión de fondo hubiera sido la misma, no tiene sentido anular el acto recurrido por vicios formales y tramitar otra vez un procedimiento cuyos resultados últimos ya se conocen. La actuación administrativa tiene que desarrollarse con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia, según los arts. 103 CE y 3 LRJ-PAC, y es contrario al principio de economía procesal que este precepto consagra repetir de manera inútil la tramitación de un expediente.
Y en el supuesto de que el vicio de forma haya influido realmente en la decisión de fondo, siendo presumible que ésta hubiera podido variar de no haberse cometido el vicio procedimental, la jurisprudencia mantiene de manera usual que inclusive en este caso interesa distinguir el supuesto en que la decisión de fondo es correcta a pesar de todo, ya que si así fuese lo que procede entonces es confirmar el acto impugnado, por imposición del principio de economía procesal.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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