Aunque algunos autores han entendido que los Tribunales económico-administrativos (TEA) son órganos jurisdiccionales, porque jurisdiccional es la impugnación que antes ellos se formula y verdadero proceso la sucesión de actos a través de los cuales se examina dicha impugnación, considero, sin embargo, que los TEA, pese a su equívoca denominación son auténticos órganos administrativos en sentido estricto, si bien especializados en la única función de conocer y dilucidar las reclamaciones económico-administrativas.
Así se ha declarado por el TS –dejando al margen algún pronunciamiento, como su sentencia de 10 julio 1990, en la que se declaró que los TEA no se articulan como órganos puramente administrativos de gestión dentro de la Administración activa, sino como órganos especializados que incluso pueden reputarse cuasi jurisdiccionales por la función que desempeñan- en, por ej., sus sentencias de 4 enero 1980, y 28 enero 2002, en la que se indicó que afirmar que los llamados TEA, el TEAC en concreto, son Tribunales en el sentido de órganos jurisdiccionales a los que les resulta de aplicación la LOPJ es no acertar al señalar su verdadera naturaleza jurídica, que es la de órganos administrativos, no de gestión sino de resolución de reclamaciones.
No constituye ningún obstáculo a la configuración de que los TEA no son órganos jurisdiccionales en el Derecho interno español, la circunstancia de que los mismos si tengan la consideración de órganos jurisdiccionales a efectos de poder plantear cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de Luxemburgo.
Y ello es así porque la noción de “órgano jurisdiccional” que se utiliza a estos efectos es un concepto comunitario, según se ha declarado en diversas SSTJUE, tales como, por ejemplo, las de 30 junio 1966, as. 61/65, Vaassen-Göbbels; 14 diciembre 1971, as. 43/71, Politi; 11 junio 1987, as. 14/86, Pretore di Salò/X; 30 marzo 1993, as. C-24/92, Corbiau; 19 octubre 1995, as. C-111/94, Job Centre; 12 diciembre 1996, asuntos C-74/95 y C-129/95, Procesos penales seguidos contra X; 17 septiembre 1997, as. C-54/96, Dorsch Consult; 22 octubre 1998, asuntos C-9/97 y C-118/97, Raija-Liisa J. y Laura P.; 12 noviembre 1998, as. C-134/97, Victoria Film, y 2 marzo 1999, as. C-416/96, El-Yassini, por lo que, a estos fines, resultan irrelevantes las calificaciones que fuesen procedentes según el Derecho interno de cada Estado.
Bajo esta óptica lo que hay que analizar es sí el órgano de que se trate cumple o no los requisitos que, desde la perspectiva comunitaria, se estima deben concurrir para otorgar al mismo la naturaleza de jurisdiccional, requisitos que son los siguientes: a) Origen legal del órgano; b) Su permanencia; c) El carácter obligatorio de su jurisdicción; d) El carácter contradictorio del procedimiento; e) La aplicación por parte del órgano de normas jurídicas; y f) Su independencia.
Estas características ya se estimó que se cumplían plena e íntegramente en el caso de los TEA por la Resolución del TEAC de 29 marzo 1990, pudiendo citarse también, en análogo sentido, las Resoluciones de este mismo órgano de 6 febrero 1991, 2 octubre 1991 y 2 abril 1992.
Esta doctrina, que ya fue admitida implícitamente por la STJUE 1 abril 1993, asuntos C-260/91 y C-261/91, Diversinte SA et Iberlacta SA/Administración de Aduanas de La Junquera, fue refrendada por la STJUE de 21 marzo 2000, asuntos C-110/98 a C-147/98, Gabalfrisa, S.L./Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), en la que se declaró, con rotundidad, que los TEAR españoles -y, en consecuencia, también, obviamente, el TEAC, añado por mi parte- cumplen de manera íntegra los requisitos para poder considerar a los mismos como jurisdiccionales a los efectos de poder interponer cuestiones prejudiciales.
Que ello sea así no implica, sin embargo, que tales Tribunales estén obligatoriamente forzados a plantear dichas cuestiones, sino que ello constituye una decisión meramente potestativa para los mismos, ya que, como ha puesto de manifiesto la doctrina, la obligatoriedad sólo reza, en principio, para los órganos cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial, característica nunca predicable de las Resoluciones de los TEA, susceptibles, en todo caso, de recurso contencioso; si bien existen una serie de supuestos en los que el planteamiento de cuestión prejudicial resulta obligatorio para los órganos jurisdiccionales nacionales, algunos de los cuales alcanza a los Tribunales Económico-Administrativos, hallándose el más importante de ellos implícito en los preceptos de la normativa comunitaria que confieren al Tribunal de Justicia competencia exclusiva para anular las normas y los actos comunitarios, lo cual, en consecuencia, no puede realizarse por los órganos internos, salvo que exista un pronunciamiento previo del Tribunal de Luxemburgo en este sentido, para conseguir el cual aquellos se verán obligados a plantear cuestión prejudicial.
En cuanto a la nota de la independencia, una de las que, como ya se ha dicho, deben concurrir para atribuir a un órgano la condición de tener naturaleza de jurisdiccional a los fines comunitarios, la misma se entendió por el Tribunal de Luxemburgo, en su ya citada sentencia de 21 marzo 2000, Gabalfrisa, que concurría en la actuación de los TEA españoles; pero fue la que mayores problemas ocasionó para llegar al resultado final de esta sentencia.
Y ello fue así porque el Abogado General se mostró muy beligerante al respecto, al señalar, en los apartados 15 a 18 de sus conclusiones, tendentes a poner de relieve la inexistencia de esta nota de independencia:
a) Que dichos Tribunales no forman parte de la Administración de Justicia, al estar orgánicamente integrados en la propia Administración cuyos actos son impugnados por los contribuyentes.
b) Que en cuanto a su composición, el Presidente y sus miembros eran funcionarios de la Administración, nombrados por el Ministro de Economía y Hacienda, el cual disponía igualmente de la facultad de destituirlos, ante lo que parecía al menos dudoso que tales órganos dispusiesen de una independencia tal que pudiese sustituir a unas garantías específicas contra intervenciones y presiones indebidas procedentes del poder ejecutivo.
c) Y que no representa una garantía suficiente de imparcialidad la circunstancia de que en la normativa se disponga que, en el seno de la Administración tributaria, las funciones de gestión, liquidación y recaudación, por una parte, y la de solución de reclamaciones contra dicha gestión, por otra, estén encomendadas a órganos diferentes, formalmente separados.
Algunas de estas afirmaciones, que antes eran totalmente ciertas, han sido modificadas, en parte al menos, en virtud de la vigente LGT, y me refiero, fundamentalmente, al hecho de que a partir de la entrada en vigor de esta Ley si bien el Presidente y los vocales de los TEA siguen siendo nombrados por el Ministro de Economía y Hacienda, ahora ya cabe la posibilidad de que el nombramiento se produzca entre funcionarios de las CCAA, y a propuesta de éstas; y, asimismo, se refuerza también la independencia de estos órganos por el hecho, plausible, de que entre los órganos económico-administrativos ya no se incluya al Ministro de Economía y Hacienda.
En todo caso, la primera de las objeciones manifestadas por el Abogado General al presentar sus conclusiones previas a la resolución recaída en la sentencia Gabalfrisa -consistente, como antes se manifestó, en que los TEA no forman parte de la Administración de Justicia, al estar orgánicamente integrados en la propia Administración cuyos actos son impugnados por los contribuyentes- continúa siendo plenamente válida, ya que referidos Tribunales, evidentemente, ni eran, ni lo van a ser, parte integrante de la organización jurisdiccional, encontrándose en ello una de las principales trabas para mantener que los mismos puedan realmente impartir justicia independiente, habida cuenta que al no ser los mismos órganos jurisdiccionales de acuerdo con nuestro Derecho no está presente en ellos la nota de “alteridad” o heterocomposición que es sustancial al proceso jurisdiccional, que exige separación e independencia del órgano jurisdiccional respecto a las partes en litigio.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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