LA COORDINACIÓN DE LOS IMPUESTOS DIRECTOS EN LA UE

La evidencia de que la crisis del euro ha puesto de relieve los fallos de un sistema pensado para tiempos de bonanza ha reabierto el debate sobre la debilidad estructural de una unión monetaria asimétrica con una política monetaria común y políticas fiscales en manos de los países.

Por ello parece haberse llegado, por fin, al convencimiento generalizado de que para corregir esta situación corrección, es urgente, por una parte, contar con instituciones fuertes que sirvan para poner coto al enorme poder de unos mercados que se han beneficiado en su propio y exclusivo provecho de las amplias medidas de desregulación adoptadas en una época, no tan lejana, en la que, inocentemente, se pensó que la globalización económica sólo tenía ventajas; y, por otra, disponer de un sistema de impuestos cada vez más homogéneo, común e internacional, al ser imprescindible emplear instrumentos globales para hacer frente a problemas globales como los que ahora nos acucian.

Con este objetivo, y desde el ámbito de Europa, lo más idóneo sería, como es obvio, implantar una verdadera política fiscal europea, que complementase la política monetaria del BCE, y que condujese  a un federalismo fiscal.

Sin embargo, hay que ser realistas y reconocer que es difícil pretender que a medio plazo contemos en el seno de la UE con un verdadero federalismo fiscal, al estilo americano o alemán.

No obstante, ello no debe conducir al desánimo y a la inacción. Todo lo contrario, debe intentarse potenciar la consecución de aquellos objetivos que sean posibles y que constituyan pasos adecuados para que un día el fin maximalista sea alcanzable.

Y en esta línea se debe caminar -sin olvidar, por supuesto, la importante tarea desempeñada por el TJUE, que ha construido unos principios generales del Derecho que sirven para dotar al entramado positivo de una unidad sistemática- por la senda de que la armonización fiscal en el seno de la UE se extienda a un ámbito, como es el de los impuestos directos, que hasta el presente ha recibido menos atención que el de los indirectos.

A este respecto es plausible el esfuerzo que en su día se realizó con la promulgación de la Directiva 2003/48/CE, de 3 de junio de 2003, en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro en forma de pago de intereses, cuyo punto de partida se encuentra en la Directiva sobre liberalización de movimientos de capitales de 24 de junio de 1988, en la que ya se indicó que con la desaparición de los controles de cambios, existía el riesgo de que la colocación de los capitales e instrumentos de ahorro estuviese condicionada por razones fiscales, con el perjuicio que ello implicaba para los sistemas fiscales nacionales, que podrían ver erosionada la base de imposición en lo concerniente a las rentas de capital de sus residentes.

Fue útil, sin duda, que en esta Directiva 2003/48/CE se estableciese un método de colaboración entre las Administraciones fiscales a través del que se intentasen eliminar las posibilidades de fraude u ocultación de los intereses cuando éstos son percibidos en otro Estado miembro; pero estimo que esta medida normativa es incompleta, ya que lo que debiera buscarse, y ese no fue, desde luego, el objetivo de la misma, es la armonización de la fiscalidad sobre los intereses -y no sólo sobre ellos, sino también sobre los dividendos-, siendo criticable igualmente la grave deficiencia de esta norma de que sólo resulte aplicable a las personas físicas, por lo que es fácilmente sorteable utilizado intermediarios jurídicos. No obstante, la Comisión no estimó necesario, en contra de lo que a mi juicio habría sido deseable, extender la ampliación del ámbito de aplicación de esta Directiva en su propuesta de Directiva COM 2008/727 final de 13 de noviembre.

Parecidas consideraciones cabe efectuar respecto a los criterios propuestos para el establecimiento de una base tributaria común de las empresas que operan en la UE: la Base Imponible Consolidada Común del Impuesto sobre Sociedades (BICCIS), o, por sus siglas en inglés CCCTB, Common Consolidated Corporate Tax Base.

Este sistema presenta indudables ventajas en relación con la situación vigente, ya que: a) las sociedades o los grupos de sociedades que apliquen la BICCIS se atendrán a un único conjunto normativo para computar su renta imponible en la UE, en lugar de los 27 ahora existentes, lo cual constituye, sin duda, un semillero de problemas, y la permisión de la posibilidad de transvase de los beneficios empresariales entre unas y otras jurisdicciones fiscales, con los evidentes riesgos de fraude fiscal y de competencia fiscal lesiva que ello indudablemente comporta; b) se eliminará el complejo sistema de precios de transferencia en relación con las operaciones efectuadas entre quienes se integren en la consolidación, que genera importantes cargas y gastos a contribuyentes y Administraciones; c) se posibilitará un importante ahorro para las entidades integradas, al ser posible la compensación inmediata en los ejercicios fiscales siguientes de las pérdidas sufridas en un Estado miembro con los beneficios registrados en otro lugar de la UE, y ello sin limitación temporal alguna; y d) se aliviará la presión fiscal indirecta, al requerirse la presentación de una única declaración fiscal, fundándose en el sistema de “ventanilla única”,  por parte de las sociedades que operen en varios Estados miembros de la UE.

Sin embargo, y aun reconociendo los avances que ello supone, quedan aún aspectos pendientes para que este nuevo sistema sea plenamente eficaz, siendo los dos más relevantes el de que la BICCIS sea simplemente facultativa, de forma que aquellas sociedades que  consideren que este nuevo sistema no les va a beneficiar fiscalmente no se acogerán a él; y, asimismo, la circunstancia de que la BICCIS se refiere en exclusiva a la armonización de las bases imponibles, no de los tipos impositivos, lo cual es muy criticable, ya que va a permitir que los Estados miembros continúen utilizando sus tipos nominales de gravamen en el IS de la forma que estimen más idónea para sus propios y exclusivos intereses, siendo muy ilustrativo de ello el caso de Irlanda, que pese al rescate de su economía por parte de la UE, se ha negado a elevar el tipo de gravamen de este impuesto, aun a sabiendas de los perjuicios que ello pueda ocasionar en otros Estados miembros.

Como bien ha señalado Bolkestein los tipos nominales de gravamen son los causantes decisivos de las diferencias entre los tipos efectivos de imposición, que son muy grandes entre los distintos Estados miembros de la UE, sobre todo tras la incorporación de los países de centro Europa, lo que origina unas injustificables diferencias de carga fiscal para las empresas según cuál sea el Estado miembro en que residan, aunque operen en el mismo mercado interior europeo, lo que propicia el traslado de beneficios imponibles por motivos en exclusiva tributarios.

Es necesario, y urgente, terminar de una vez por todas con esta situación, para lo cual se antoja imprescindible alcanzar una amplia armonización fiscal del IS en el seno de la UE que se refiera no sólo a las bases, sino asimismo a los tipos impositivos y a los sistemas administrativos para su percepción, concluyendo, pues, el camino que se inició con el Informe Neumark, continuado con el Informe Van der Temple y con el Informe Ruding, y que ya ha tenido alguna plasmación normativa concreta de interés, mereciendo su cita la Directiva 90/434/CEE, de fusiones y operaciones asimiladas, reformada por la Directiva 2005/19/CE, la Directiva 90/435/CEE, de sociedades matrices y filiales, modificada por la Directiva 2003/123/CE, y la Directiva 2003/49/CEE, sobre pago de intereses y cánones entre empresas asociadas, así como el Convenio 90/436/CEE para la supresión de la doble imposición en caso de corrección de los beneficios de las empresas asociadas.

También debe citarse el Código de Conducta sobre la fiscalidad de las empresas adoptado por el Consejo ECOFIN el 1 de diciembre de 1997 (DO 98/C 2/01, de 6 de enero de 1998), dictado sobre la base originaria del documento “La fiscalidad en la Unión Europea” [Documento SEC (96) 487 final de 20-3-1996], en el que se reconoció que “la competencia desleal en el ámbito fiscal constituye un motivo de preocupación” y que “la degradación de los sistemas fiscales se produce a través de la erosión de la base de imposición provocada tanto por la competencia fiscal (transferencia de bases tributarias a otros países), como por el desarrollo de la economía sumergida (transferencia de bases tributarias al mercado negro)”.

No obstante, y aunque este Código ha servido para realizar una buena labor sobre las cuestiones en las que trata de incidir, su eficacia es jurídicamente limitada, ya que con él estamos en presencia, sobre todo, de un instrumento de carácter político, como, por lo demás, se explicitó de forma expresa en el Preámbulo de la Resolución de las partes intervinientes que adoptaron dicho Código, al indicarse en él que el mismo es un compromiso político, que, por tanto, no influye en los derechos y obligaciones de los Estados miembros ni en las competencias respectivas de ellos y de la Comunidad tal y como se derivan del Tratado.

Estamos, por tanto, en presencia, a mi juicio, de un Código no vinculante en el plano jurídico, de una medida, en definitiva de soft-law, no de hard-law, que se traduce simplemente en un compromiso político de los Estados miembros para luchar contra las prácticas lesivas en aras de guiar y programar una acción de buena conducta de los Estados en la esfera de la fiscalidad de las empresas, por lo que, en suma, no es éste un instrumento que sirva adecuadamente para conseguir el fin estimado como deseable de alcanzar la unificación fiscal, o, al menos, la armonización fiscal, entre los Estados miembros de la UE, ya que con él lo máximo que se puede alcanzar es la implantación de una cierta coordinación fiscal, muy mediatizada, además, por la voluntad política, si bien puede tener interés en la medida en que pueda llegar a constituir una etapa preparatoria de una futura armonización fiscal.

Clemente Checa González

Catedrático de Derecho financiero y tributario