REVOCACIÓN DE ACTOS DE APLICACIÓN DE LOS TRIBUTOS Y DE IMPOSICIÓN DE SANCIONES. ¿SÓLO CABE INICIAR DE OFICIO ESTE PROCEDIMIENTO?

La LGT del año 1963 no contemplaba la posibilidad de revocación de los actos tributarios de gravamen, al contrario de lo que sí sucedía en el ámbito administrativo general, en el que la LRJ-PAC, en su art. 105.1, señala que las Administraciones públicas pueden revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

Esta falta de sintonía entre la derogada LGT de 1963 y la LRJ-PAC se corrigió en la vigente LGT de 2003, en la que ya si se alude de forma expresa, en su art. 219, a la revocación de actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones, lo que ha supuesto la supresión del procedimiento de revisión de oficio por anulabilidad contemplado en el art. 154 de la LGT de 1963.

Los actos que pueden ser objeto de revocación son los de gravamen, esto es los que imponen una carga, una obligación o una sanción, o desfavorables para los interesados, siempre que se produzca alguno de los motivos que habilitan a la Administración para revocarlos, que son los siguientes:  a) Que se trate de actos que se considere que infringen manifiestamente la ley; b) Cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado; y c) Cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados.

En todo caso se parte de la premisa de que se ha producido un acto administrativo que no debe pervivir, por los graves defectos que comporta, y que, por ello mismo, es lógico que se expulse del ordenamiento jurídico, para que no siga produciendo efectos pese a la evidente constancia de que ha sido dictado de forma ilegal.

El fundamento general de la revocación es el restablecimiento de la justicia a través de la derogación de un acto contrario al ordenamiento pero que adquirió ya firmeza, de manera que no puede ser objeto de recurso. Y a través de esta técnica se vienen a equilibrar las facultades de la Administración, ya que si ésta puede declara lesivo un acto favorable a los sujetos pasivos, debe poder revocar otro que les sea desfavorable.

Este procedimiento, según el art. 219.3 de la LGT se iniciará siempre de oficio, insistiendo en ello el art. 10.1 del RD 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprobó el Reglamento general de desarrollo de esta Ley en materia de revisión en vía administrativa (RRVA), que señala que este procedimiento se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio, añade, de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto, en cuyo caso la Administración quedará sólo obligada a acusar recibo de dicho escrito.

El art. 105.1 de la LRJ-PAC nada dice al respecto; pero la práctica generalidad de la doctrina ha entendido que ante ese silencio deben aplicarse las reglas generales sobre legitimación para incoar el procedimiento, recogidas en el art. 31.1.a) de dicha Ley, lo que, en suma, equivale a afirmar que cabe tanto la iniciación de oficio como a instancia del interesado.

Existe, por tanto, una discordancia entre la LGT y la LRJ-PAC sobre esta cuestión, siendo más acertado, en mi opinión, el conceder la posibilidad de que el procedimiento de revocación se pueda iniciar también por los interesados.

Y ello mucho más cuando parece existir cierta desarmonía entre este art. 219.3 LGT, y el art. 221.3 de la misma Ley, toda vez que en este último se señala que uno de los cauces para solicitar la devolución de ingresos indebidos derivados de los actos de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones que hayan adquirido firmeza es el de promover la revisión del acto mediante el procedimiento especial de revisión establecido en la letra c) del art. 216 LGT, esto es, de la revocación.

Cierto es que promover no equivale a iniciar el procedimiento; pero es, desde luego, algo más que una mera petición graciable, ya que si ésta no obliga más que a causar recibo de la misma, el hecho de que se promueva la petición por los interesados conlleva, a mi juicio, que se tenga que poner en marcha el dispositivo de la revocación por parte de la Administración, provocando la incoación del correspondiente expediente, con lo cual, en definitiva, estamos, en la práctica, en una situación muy próxima a la auténtica y verdadera iniciativa del procedimiento a instancia de los particulares.

Por ello, a mi juicio, es sumamente desafortunada la afirmación recogida en el art. 10.1 RRVA de que el escrito de los interesados dirigido a la Administración promoviendo el inicio de la revocación únicamente obliga a ésta a acusar recibo de dicho escrito, ya que si dicho escrito lo que pretende es poner en marcha la revocación por razones de legalidad, y esa ilegalidad es patente y manifiesta, el afirmar que la Administración, tras tal solicitud, no tiene ninguna obligación de iniciar el procedimiento de revocación casa muy mal con la exigencia de sometimiento de la Administración a la Ley a que se refiere el art. 103.1 CE.

Probablemente el tajante mandato del art. 219.3 LGT proceda de una deficiente adaptación del art. 154 LGT de 1963, y digo deficiente porque si originariamente se sostuvo, por gran parte de la doctrina y de la jurisprudencia, que el procedimiento de anulabilidad establecido en este último precepto sólo cabía iniciarse de oficio, con posterioridad, a raíz de la vigencia de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, por el que se reguló el procedimiento para la devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria, se empezó a admitir, cada vez en mayor medida, que era plenamente posible el inicio de este procedimiento a instancia de los interesados.

De todo ello se desprende la, a mi juicio, acertada enmienda núm. 317, presentada por el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado de Convergència i Unió, en la que se indicaba, sin que la misma llegase a prosperar, que el procedimiento de revocación podía realizarse también a instancia de parte, por no observarse motivo alguno para que ello no fuese así, máxime cuando en todos los restantes casos de procedimiento de revisión (arts. 217, 220 y 221 LGT) se contempla que los mismos pueden iniciarse tanto de oficio como a instancia de parte.

Entiendo, en definitiva, que constituye una cerrazón a ultranza el que la LGT afirme que este procedimiento únicamente se puede iniciar de oficio, siendo un error no haber reconocido en el texto de la misma la iniciativa del particular en el procedimiento de revocación por razones de legalidad, el cual, a la vista de su regulación normativa está teniendo, desafortunadamente, muy poca operatividad práctica.

Clemente Checa González

Catedrático de Derecho financiero y tributario