Entre las diversas teorías que tratan de justificar el contenido del principio de reserva de ley se encuentra aquella que señala que las garantías que ofrece el procedimiento legislativo son las que en la actualidad fundamentan la institución de la reserva de ley.
No estoy de acuerdo, sin embargo, con estas afirmaciones, y ello no sólo porque esta tesis “procedimental” no basta por sí sola para dotar a la ley de sentido, ya que tan sólo incide en “cómo” se legisla, pero no nos da cuenta acerca de “qué” se legisla; sino, asimismo, porque tal teoría no sirve para explicar de forma clara las diferencias existentes entre normas legales y reglamentarias, ya que es evidente que publicidad, contradicción y debate también existen en el procedimiento reglamentario, siendo indudable que los reglamentos también poseen legitimación democrática, aunque sea derivada o indirecta; y porque con ella no se justifica la razón de que las normas dictadas por las Corporaciones locales se sigan considerando como reglamentarias.
Estas últimas normas se dictan, y así ha sido reconocido por el TC en sus Sentencias 185/1995, de 14 de diciembre (RTC 1995, 185), 19/1987, de 17 de febrero (RTC 1987, 19) y, en especial, 233/1999, de 16 de diciembre (RTC 1999, 233), por órganos directamente representativos: los Plenos de las respectivas Corporaciones, órgano que, como se declaró por esta última sentencia, en tanto que integrado por todos los Concejales, elegidos en los términos que establece la legislación electoral general, «mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto», respeta escrupulosamente las exigencias de autoimposición o de autodisposición de la comunidad sobre sí misma que se adivinan en el sustrato último de la reserva de ley, recogiéndose un buen resumen de esta doctrina del TC en su Auto 123/2009, de 23 de abril (RTC 2009, 123 AUTO), en el que, tratando esta cuestión, se señaló que los Ayuntamientos como corporaciones representativas que son, pueden, ciertamente, hacer realidad, mediante sus acuerdos, la autodisposición en el establecimiento de los deberes tributarios, que es uno de los principios que late en la formación histórica -y en el reconocimiento actual, en nuestro ordenamiento- de la regla según la cual deben ser los representantes quienes establezcan los elementos esenciales para la determinación de la obligación tributaria.
Esto asemeja a estos Plenos a los Parlamentos y a las Asambleas legislativas, pudiendo por ello ser considerados los mismos, al menos desde una óptica material, como Parlamentos.
Todo ello sin embargo no basta, al menos por el momento, para otorgar a las normas así elaboradas rango mayor que el reglamentario, lo cual estimo no es acertado desde una perspectiva sustancial, puesto que como la doctrina ha señalado, aunque las normas locales no sean formalmente leyes, si que pueden considerarse tales a efectos materiales, por lo que no debiera seguir considerando en los mismos términos la reserva de ley aplicada respecto a la organización burocrática de otras Administraciones Públicas, estatales o autonómicas, que la que tiene lugar en relación con las Asambleas representativas locales, toda vez que éstas, a diferencia de aquéllas, tienen una legitimación democrática directa.
Entiendo, en definitiva, que la autonomía local, es expresión de una verdadera autonomía política, y no meramente administrativa, contexto en el que debe entenderse, en consecuencia, que, por una parte, es ley aquella norma que tiene un ámbito de actuación constitucionalmente reservado, y no la que formalmente reviste esa condición; y, por otra, que dicha autonomía política está vinculada a la potestad legislativa, siempre que ésta se entienda en un sentido material, es decir, como el poder de emanar normas para la comunidad dictadas por un órgano conformado por representantes de la comunidad para la que se dictan, idea que ha sido asumida por el TC en las antes citadas sentencias, cuya doctrina, por lo expuesto, me parece muy acertada, aunque debiera haber sido más contundente sobre la cuestión de la autonomía política de las Corporaciones locales, ya que como es conocido este órgano, junto a estos pronunciamientos referidos, ha mantenido en otros una línea, que no comparto, que ha puesto el énfasis en el simple reconocimiento constitucional de la garantía institucional de dicha autonomía local, lo que, a mi juicio, no basta ni es suficiente, ya que lo más pertinente es reconocer, sin sombra de duda, la plena garantía constitucional de referida autonomía, la cual no sólo sirve como protección frente al legislador ordinario, sino que va mucha más allá, al servir de fundamento para la exigencia de dotación de un contenido suficiente para referida autonomía local.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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