miércoles, 23 de noviembre de 2011

ÓRGANOS FISCALIZADORES DE CUENTAS DE LAS CCAA

El control externo se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas (TCu), al que se refieren los arts. 136 CE y 1.1 de la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), de los que se desprende que este Órgano tiene asignadas dos funciones, enumeradas en el art. 2 de dicha Ley: a) la fiscalización externa, permanente y consuntivo de la actividad económico-financiera del sector público, y b) el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.
De acuerdo con el art. 1.2 de la LOTCu el TCu es “único en su orden”, lo cual podría inducir a pensar que no pueden existir otros órganos de similar naturaleza creados por las CCAA, pareciendo desprenderse lo mismo del art. 153.d) CE.
Esto sin embargo no es así en absoluto, ya que este mismo precepto de la LOTCu añade que ello es “sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las CCAA puedan prever sus Estatutos”, abriendo así el cauce para que estos órganos puedan existir, como de hecho así sucede.
Tal como se declaró por la STC 187/1988, de 17 de octubre, “si bien el Tribunal de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad financiera pública, no tiene por qué ser el único. Lo que exige el art. 136.1 CE es que, de existir diversos órganos fiscalizadores, el Tribunal en cuestión mantenga frente a los mismos una relación de supremacía”.
Y añadió que el calificativo “único en su orden”, inexistente en la Constitución, no puede significar único órgano fiscalizador del sector público, pues en tal caso carecería de sentido el rango de “supremo” que el art. 136.1 CE y el art. 1.1 LOTCu atribuyen al TCu. Continuó señalando que: “El propio art. 1.2 hace referencia a la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que para las CCAA puedan prever sus Estatutos, órganos a los que también hace referencia el art. 26.3 de la Ley. Si atendemos a la función fiscalizadora, sólo cabe entender dicha expresión en el sentido de que no existe ningún otro órgano fiscalizador de la actividad financiera pública equiparable por su rango al TCu, lo cual sólo viene a suponer una reiteración de lo ya indicado con el calificativo de supremo”.
Esta doctrina se reiteró en las SSTC 18/1991, de 31 de enero, 190/2000, de 13 de julio, y 215/2000, de 18 septiembre, así como en las SSTS de 13 diciembre 1999, 18 noviembre 2002, 25 abril 2007 y 11 julio 2007, en las que se declaró que el TCu debe compartir su función con los órganos de control externo de las CCAA.
Aparte de en las normas reseñadas también se confirma la posible creación y existencia de órganos de control económico financiero regionales en los  arts. 22 de la LOFCA y 29.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del  TCu (LFTCu), siendo reseñable que casi todas las CCAA (Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Cataluña, Comunidad de Madrid, Comunitat Valenciana, Galicia, Illes Balears, Islas Canarias, Navarra, País Vasco y Principado de Asturias) ya cuentan con órganos de control económico financiero externo –algunos de ellos con gran solera como los Contadores Mayores de Cuentas de Castilla y el «Maestre Racional» de la Corona de Aragón que se remontan al siglo XIII, surgiendo una centuria más tarde la Cámara de Comptos de Navarra o la Diputación del General en Cataluña y el «Examinador de Contos» en Valencia-, habiéndose aprobado sus Leyes reguladoras, básicamente, por dos razones:
--- Por una parte, ante el fracaso del sistema que pretendió establecerse en el año 1982 por medio de la LO de Armonización del Proceso Autonómico, que seguía el sistema característico de los Estados unitarios, al prever, en su art. 20 la posibilidad de que el TCu estableciese Secciones Territoriales del mismo en el ámbito de cada Comunidad Autónoma, mandato que luego se integró como art. 14 en la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, precepto éste luego derogado por la LFTCu.
--- Y, por otra, por la decidida aplicación por parte de las CCAA del principio dispositivo, recogido en el art. 147 CE, y que, según la STC 247/2007, de 12 de diciembre, permite un importante margen de decisión al legislador estatutario, a lo cual debe añadirse una evidente razón de eficacia, ya que los informes del TCu sobre las CCAA suelen ser muy tardíos en el tiempo, por lo que este control es muy poco operativo y práctico.
No existe, pues, duda alguna de la plena constitucionalidad de estos órganos de control autonómico externos, y estimo, incluso, que las antes citadas SSTC en las que se reconoció este extremo han sido muy cautas o en exceso centralistas, ya que en todas ellas se sostiene que si bien el TCu no es el único órgano fiscalizador de la actividad financiera pública, establecen, sin embargo, que éste mantiene una relación de supremacía frente a los otros órganos fiscalizadores creados por las CCAA, afirmación ésta que pugna de modo frontal con la doctrina del propio TC sentada en su Sentencia 204/1992, de 26 de noviembre, en la que se analizaron las relaciones entre el Consejo de Estado y los Consejos Consultivos, o denominaciones similares, de las CCAA.
En esta Sentencia, pese a que el Consejo de Estado se configura también como el supremo órgano consultivo del Gobierno (arts. 107 CE y 1 de la LO 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado), se declaró que, pese a ello, cuando las CCAA creen órganos propios para el ejercicio de la función consultiva, la intervención del órgano autonómico excluye la del Consejo de Estado, ya que admitir la actuación de ambas instituciones en un mismo procedimiento sería contrario a los principios de eficacia administrativa (art. 103.1 CE) y eficiencia y economía del gasto público (art. 31.2 CE).
En consecuencia, en la esfera consultiva, pese a partirse de presupuestos similares a los establecidos para el TCu, el TC no sólo no ha afirmado que el Consejo de Estado ostenta una posición de supremacía en relación a los Consejos Consultivos autonómicos, sino que, mucho más lejos, ha indicado que la actuación de éstos conlleva que el Consejo de Estado no puede intervenir en los asuntos por ellos ya resueltos.
Por evidente razón de similitud, considero que el mismo régimen tendría que aplicarse a las relaciones entre el TCu y los órganos de control externo de las CCAA, de modo tal que cuando éstos existan el control económico-financiero externo debe corresponder a la institución autonómica, de forma exclusiva y excluyente, a salvo, lógicamente, de las funciones de enjuiciamiento contable que sólo a este último competen, de acuerdo con los arts. 136 CE y 1.2 de la LOTCu.
Esto, además de ser lo más acertado jurídicamente, es también lo más lógico, puesto que así se evita de raíz la realización de actuaciones fiscalizadoras repetitivas y, como tal, innecesarias por redundantes. Como bien se declaró por las SSTC 187/1988, de 17 de octubre y 18/1991, de 31 de enero, en las relaciones entre el TCu y los demás órganos fiscalizadores, tienen que emplearse “técnicas tendentes a reducir a unidad la actuación de uno y otros y a evitar duplicidades innecesarias o disfuncionalidades que serían contrarias a los criterios de eficiencia y economía enunciados en el art. 31.2 CE”. ¡Qué mejor manera de evitar esas disfuncionalidades y duplicidades de fiscalización que establecer de forma clara que cuando actúan los órganos de fiscalización de las CCAA ya no podrá hacerlo, sobre la misma cuestión objeto de la fiscalización, el TCu!.
Y ello debe ser así, añado, no sólo por esta circunstancia, destinada a que el gasto público se utilice de la forma más racional posible, sino, asimismo, porque los órganos, organismos, entidades o personas objeto del control externo tienen derecho a que un mismo hecho no sea investigado de forma simultánea o sucesiva, versando sobre el mismo objeto, por controladores diferentes, ya que ello sería inadmisible desde la óptica del principio de seguridad jurídica.
Si bien no existe problema desde una óptica constitucional en que sea el TCu el que se ocupe de la fiscalización de la actividad financiera y presupuestaria de las CCAA -ya que ello no atenta contra la autonomía de las mismas, reconocida y garantizada por los arts. 156 CE y 1 de la LOFCA, ya que la autonomía exige, para ser tal, un auténtico control, como ha señalado la generalidad de la doctrina, que ha añadido que no todo control es un enemigo declarado de la autonomía, contra la cual sólo atentarían los denominados controles de mérito o de oportunidad, pero no así los estrictamente legales, circunstancia ésta igualmente sustentada, por ejemplo, por las SSTC 4/1981, de 2 de febrero, 32/1981, de 28 de julio, 16/1984, de 6 de febrero, 27/1987, de 27 de febrero y 192/2000, de 13 de julio-, parece también evidente que, formalmente al menos, esta situación pugna con las ideas autonomistas, que lenta, pero de forma inexorable, se van abriendo paso cada vez con mayor peso -aunque en los últimos tiempos estamos asistiendo, por diversas razones a una indeseable involución en este proceso-, por lo que la instauración de estos órganos de fiscalización externa autonómicos debe ser saludada de forma elogiosa y positiva, habiendo demostrado ya los mismos, allí donde se han establecido, su importancia y la destacada labor que realizan, ya que la existencia de ellos mejora el control general de los fondos públicos, ya que el TCu no puede, como ya se ha apuntado, realizar la totalidad de la verificación, y mediante la colaboración de éste con los órganos de control externos regionales se permite abarcar un mayor ámbito de fiscalización y que éste se lleve a cabo con mayor puntualidad.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario

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