Estimo que lo mejor sería, sin duda, que existiese una Ley armonizadora de las competencias financieras de las CCAA, a la que éstas tuviesen que sujetarse, de tal forma que el régimen aplicable, ordenado de forma jerárquica, estuviese constituido en primer lugar por la Constitución, en segundo término por dicha Ley, que, en nuestro caso, sería la LOFCA, y en tercer lugar por los Estatutos de Autonomía de las diversas CCAA.
Considero que esa posición de preeminencia de lo dispuesto por la LOFCA sobre las normas tributarias recogidas en los Estatutos de Autonomía, es la única que permitiría garantizar, por una parte, la consecución de un “mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómica, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase en exclusiva al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía”, tal como se declaró por las SSTC 68/1996, de 18 de abril, y 13/2007, de 18 de enero; y, por otra, alcanzar el efectivo cumplimiento del principio de solidaridad, que es fundamental para alcanzar un equilibrado y armónico desarrollo de todas las zonas del territorio español, y para que quede garantizada la existencia de unos niveles mínimos de prestaciones de los servicios público fundamentales a que se refiere el art. 158.1 CE.
Ello sería el “deber ser”. Entiendo, sin embargo, frente a esta posición -sustentada por gran número de autores basándose para ello más en apriorismos voluntaristas sobre lo que estiman más conveniente que en razonamientos jurídicos concluyentes-, que no puede considerarse ni concebirse a la actual LOFCA, desde una posición en exclusiva jurídica, como esa necesaria y conveniente Ley armonizadora de las competencias financieras y tributarias de las CCAA, y ello, como a continuación indico, debido en gran medida al propio procedimiento de elaboración de ésta y al de las restantes Leyes Orgánicas a través de las que se aprueban los Estatutos de Autonomía.
La LOFCA se dictó con base en lo señalado por el art. 157.3 CE, que, a juicio de la citada STC 68/1996, de 18 de abril “pretende habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial”, y por ello se ha pretendido, y así se afirmó en la STC 192/2000, de 13 de julio, que esa Ley cumple “una función delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el art. 157 CE”.
Estoy en completo desacuerdo con tal afirmación, ya que este art. 157.3 CE no se destina, en el contexto constitucional, a delimitar y distribuir el alcance de las competencias financieras autonómicas, sino a prever un instrumento normativo para, en su caso, regular y coordinar su ejercicio. No es, pues, la LOFCA norma atributiva de competencias para las CCAA, al ser sólo la Constitución y los Estatutos de Autonomía a los que se confía esta ordenación.
Debe tenerse presente a este respecto, tal como se declaró por la STC 247/2007, de 12 de diciembre, que: “El carácter que los Estatutos de Autonomía tienen como «norma institucional básica» de las Comunidades Autónomas atiende, sustancialmente, al relevante papel que la propia Constitución les atribuye en el sistema territorial de distribución del poder político, puesto que son las normas a través de las cuales opera el principio dispositivo. Este principio, ínsito en la Constitución y que opera dentro del marco jurídico regulado en la misma, otorga un importante margen de decisión al legislador estatutario (tal principio, como se señala en esta misma Sentencia, es el que permite que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de las distintas regiones y nacionalidades), pues depende de su determinación, al elaborar y aprobar el Estatuto, incluso, la creación de la Comunidad Autónoma. Los Estatutos de Autonomía son, así, no sólo la norma fundacional de la correspondiente Comunidad Autónoma -arts. 143 y 151 CE-, sino también la norma expresiva de su acervo institucional y competencial –art. 147.2 CE-”.
Entiendo, en suma, que las únicas normas a las que con carácter forzoso -no de forma contingente u ocasional- tiene que someterse una Comunidad Autónoma para establecer y regular sus propios tributos, y, en general, el conjunto de sus potestades financieras y tributarias, son tan sólo la Constitución y su respectivo Estatuto de Autonomía, que no tiene que estar supeditado a la LOFCA.
Como ha indicado un sector doctrinal, la Constitución es muy abierta en relación con la cuestión de la financiación autonómica, por lo que, siempre que se respeten los principios que ella recoge sobre esta materia, los Estatutos de Autonomía tienen amplia libertad para configurar su propia Hacienda, sin que ello se tenga que ver condicionado por lo establecido en una Ley potestativa u opcional cual es la LOFCA.
Ésta tiene el carácter de Ley Orgánica al igual que sucede también con las que aprueban los Estatutos de Autonomía, por lo que resulta inaceptable que por decisión unilateral del Estado se modifique a través de una simple Ley Orgánica estatal (la LOFCA) lo que se ha aprobado vía estatutaria, debiendo tenerse presente que el Estatuto de Autonomía se aprueba también por otra Ley Orgánica estatal, que, además, tiene un carácter paccionado, lo que, por su propia naturaleza, veta las decisiones de cualquiera de las dos partes tendentes a su modificación unilateral.
Y es que las normas que aprueban los Estatutos, si bien son Leyes Orgánicas, no son Leyes Orgánicas cualquiera, toda vez que tanto su reserva material, la llamada reserva estatutaria, como, en especial, su propio procedimiento de elaboración -que no coincide con el del resto de las Leyes Orgánicas, y de reforma, que también es distinto, ya que los Estatutos no se pueden modificar por otra Ley Orgánica, sino tan sólo a través de los procedimientos en ellos establecidos- diferencian de modo sustancial las Leyes Orgánicas que aprueban los Estatutos del resto de Leyes Orgánicas.
Los Estatutos, una vez aprobados, se convierten en algo indisponible para el Estado, lo que no es predicable de las restantes Leyes Orgánicas. Ello equivale a decir que estamos en presencia de una norma estatal, pero los órganos del Estado no pueden modificarla por su propia y exclusiva voluntad, ya que necesitan para ello de la concurrencia de la Comunidad Autónoma, la cual, por sí sola, tampoco puede proceder a su reforma.
Por ello las Cortes Generales no son competentes para reformar o modificar por sí solas un Estatuto, como lo son, sin embargo, para modificar o derogar una Ley Orgánica sobre cualquier otra materia, ya que a través del bloqueo que supone la previa conformidad de las poblaciones afectadas, los Estatutos se han hecho inmunes al poder legislativo de las Cortes Generales. Y así se reconoció por la STC 247/2007, de 12 de diciembre, al declararse en ella que como fruto del carácter paccionado de su procedimiento de elaboración y, sobre todo, de reforma, los Estatutos gozan de una especial rigidez, lo que les otorga una singular resistencia frente a las otras Leyes del Estado que imposibilita que puedan ser formalmente reformados por éstas.
Se suele reprochar a la tesis de que los Estatutos de Autonomía disponen de amplia libertad para configurar su propia Hacienda, sin quedar condicionados a lo dispuesto al respecto por la LOFCA, que la misma introduce una disparidad en la regulación de las materias financieras y tributarias por parte de aquéllos.
Ello es, sin duda, cierto, y puede ocasionar, qué duda cabe, unas diferencias tributarias entre las CCAA. Sin embargo, entiendo que esto no es sino una consecuencia más del principio dispositivo que la Constitución reconoce de manera plena a favor de las CCAA, y que no sólo se deduce, como se declaró por la STC 247/2007, de 12 de diciembre, de un determinado entendimiento del art. 147 CE, sino que se refleja en una pluralidad de disposiciones constitucionales, acreditándose, en concreto, en un aspecto tan destacado del contenido estatutario como es el de las “instituciones autónomas propias -art. 147.2.c) CE-.
Teniendo en cuenta todo lo expuesto, me reafirmo en la idea de que las únicas limitaciones a las que quedan sujetos los Estatutos de Autonomía de las CCAA son las recogidas y establecidas de forma directa en la Constitución.
Muy clara a este respecto fue la STC 99/1986, de 11 de julio, en la que se declaró que el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución, remarcando que existe una directa infraordenación de los Estatutos a la Constitución, la cual constituye “el único límite que pesa sobre cada uno de ellos”.
Este extremo se volvió a resaltar en la STC 247/2007, de 12 de diciembre. En ella, sin embargo, se introdujo una salvedad, que no figuraba en la antes citada sentencia 99/1986, de 11 de julio, que induce a confusión, viniendo ello representado por las palabras en las que se señala que el acatamiento de los Estatutos no es sólo a la Constitución stricto sensu, sino también a las normas de remisión “a determinadas Leyes orgánicas”.
La cuestión no tendría mayor trascendencia si ese reenvío se entendiese, lo cual es posible de la lectura aislada de dicho párrafo, tan sólo a las Leyes Orgánicas impuestas con carácter obligatorio por la propia Constitución, que son, en exclusiva, tal como se deduce de sus arts. 122.1 y 152.1, por una parte, y 149.1.29, de otra, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, respectivamente, supuestos estos en los que es la propia Constitución la que de forma expresa invoca la existencia de tales Leyes Orgánicas.
Nada de ello es extensible a la LOFCA, puesto que respecto a ella, como ya se ha expuesto, no parece acertado entender que sea, en modo alguno, una Ley sin cuya previa promulgación no quepa el establecimiento por el cauce estatutario de las competencias financieras autonómicas, toda vez que tal Ley no es necesaria para delimitar el alcance de tales competencias.
Y, sin embargo, el TC preconiza que también la LOFCA debe recibir idéntico reconocimiento que esas otras Leyes Orgánicas mencionadas, al afirmar en su reiterada Sentencia 247/2007 que: “los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes Leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 ó 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada Ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria”.
Con esta afirmación el TC establece una igualdad de trato entre Leyes Orgánicas que son obligatorias, por así haberlo establecido de modo expreso la Constitución, cuales son las ya citadas Ley Orgánica del Poder Judicial y Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y otra Ley Orgánica, la LOFCA, que es simplemente potestativa u opcional, tal como con claridad se desprende del art. 157.3 CE: “Mediante Ley Orgánica podrá regularse…”.
Y esto supone que el TC se ha arrogado un cometido que no le compete, ya que parece evidente, a mi juicio, que si el Constituyente hubiese querido efectuar esa equiparación lo habría hecho, otorgando en consecuencia el mismo carácter obligatorio a la LOFCA que a esas otras dos Leyes Orgánicas que sí son obligatorias, lo que, sin embargo, no hizo.
Y no por un mero olvido o descuido, sino de forma intencionada, ya que en origen el art. 147.1 del Anteproyecto de Constitución sí disponía que citada Ley fuese obligatoria, cambiándose luego este criterio.
Esto es sintomático de que existió una clara intención de que la LOFCA no tuviese el mismo carácter que las restantes Leyes Orgánicas antes aludidas, por estimarse, sin duda, que era bien distinto el alcance y cometido que unas y otra Leyes Orgánicas debían representar en el desarrollo de la Constitución. Sin embargo, tal circunstancia se desconoció de manera gratuita -sin dar razón alguna para justificar tan concluyente y, a mi juicio, errónea afirmación- en esta STC 247/2007, de 12 de diciembre, que considero, por ello, que es desacertada en este concreto aspecto.
Soy consciente de que la tesis aquí sustentada está muy lejos de la idea expuesta al inicio de este epígrafe; pero, desde un punto de vista jurídico, considero que es la única admisible, aunque no sea, al menos para mí, la más deseable.
Y ello mucho menos cuando, por desgracia, coincide en líneas generales con la mantenida por determinados acérrimos posicionamientos nacionalistas, siendo así que comparto, en esencia, la crítica al nacionalismo de Vargas Llosa -a la que se suma Juan Goytisolo- cuando afirmó que aquél “es la cultura del inculto, la religión del espíritu de campanario y una cortina de humo detrás de la cual se anidan el prejuicio, la violencia y a menudo el racismo”. No en vano el nacionalista Charles Maurras afirmó con contundencia y brutal descaro: “El nacionalismo defiende a la nación contra el Extranjero del interior”.
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario
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