lunes, 21 de noviembre de 2011

LA NECESARIA COMPENSACIÓN A LAS ENTIDADES LOCALES POR LOS BENEFICIOS FISCALES ESTABLECIDOS EN LAS LEYES

Una de las plasmaciones normativas concretas con la que se ha tratado de dotar de contenido al principio de suficiencia financiera recogido en el art. 142 CE está constituida por lo establecido en el art. 9.2 TRLRHL, al señalarse en él que: “Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan; dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales”.

Este precepto no es un dechado de virtudes, ya que el mismo presenta defectos tales como, entre otros, que la compensación sólo se establece en él para los beneficios fiscales en materia de tributos locales establecidos por las Leyes, dicción ésta que tradicionalmente se interpreta en el sentido de que la misma no afecta a los beneficios de esta índole recogidos en Tratados Internacionales y Convenios Internacionales, siendo así que lo más correcto parece que también en estos casos el Estado tendría que encargarse de compensar la minoración de ingresos que una norma internacional haya podido propiciar en las Entidades locales, como por ejemplo sucede, y lo cito por ser una medida que rompe la tónica apuntada, en el supuesto al que se refiere el art. 121 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de PGE para el año 2011.

Y, en esta misma línea, también es criticable la forma en que el Estado tradicionalmente ha venido entendiendo que se debía proceder a desarrollar lo previsto en dicho art. 9.2 TRLRHL, porque la regulación de la compensación que se ha establecido  en las Leyes de PGE para dar cumplimiento a lo previsto en dicho precepto es restrictiva e incompleta, al limitarse tan sólo a dotar un crédito “con la finalidad de compensar los beneficios fiscales en tributos locales de exacción obligatoria que se puedan conceder por el Estado mediante Ley”.

Circunscribir a los tributos locales de exacción obligatoria (IBI, IAE e IVTM) la compensación implica una limitación respecto a lo establecido en dicho art. 9, ya que éste no distingue entre tributos locales de exacción obligatoria y potestativa, por lo que debería entenderse que la compensación tiene que producirse respecto a ambas clases de impuestos.

Además, el régimen de la compensación por beneficios fiscales establecido en dicho art. 9 TRLRHL está regulado desde una óptica meramente política, con total ausencia de garantías jurídicas ciertas y efectivas de que se tenga que subvenir por parte del legislador a compensar la real pérdida sufrida por las Entidades Locales por el proceder de aquél. Estamos, pues, ante una pura “declaración de intenciones”, no ante una verdadera autolimitación del legislador, tal como se desprende de diversas SSTS de 20 febrero 2009, de 11 junio 2009 y de 8 octubre 2009.

Esta obligación de compensar está establecida, por lo demás, en una simple Ley ordinaria: el TRLRHL, por lo que otra Ley posterior puede libremente modificar lo ordenado en referido art. 9.2, tal como se ha declarado por, entre otras, las SSTS de 9 julio 1999 y de 13 diciembre 2010 (dos), dictadas en relación con la compensación a los Ayuntamientos por un beneficio fiscal derivado de norma anterior a la LRHL: el referente a la bonificación del 95% en la cuota de la Contribución Territorial Urbana para las empresas concesionarias de autopistas de peaje, en las que se declaró que  “difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la Ley 39/1988 contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales”.

De todo ello se desprende, en definitiva, la conclusión de que al tener el TRLRHL el rango de Ley ordinaria es posible que otra Ley posterior pueda dejar sin efecto los mandatos recogidos en la misma, y, entre ellos, lo dispuesto por este art. 9.2, que de este modo no deja de ser un precepto plagado de buenas intenciones; pero, por desgracia, sin efectos jurídicos que, de forma necesaria y de manera obligatoria, deban ser tenidos en cuenta por el legislador en sus regulaciones futuras.

Y a la vista de la experiencia tampoco tenemos muchos asideros para estimar que este grave problema de desentendimiento del Estado de esta obligación para con las Entidades locales puede solventarse a través del cauce de la interposición de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, y me baso para ello en lo que ya ha ocurrido en relación con el IAE, respecto al que, en su momento, se interpusieron demandas por este concepto fundamentadas en la insuficiente compensación económica establecida para las Corporaciones locales por la Disposición Adicional 10ª de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, petición ésta que no ha prosperado, a mi juicio de forma incorrecta, al haberse declarado por la  STS de 28 octubre 2009 que el “perjuicio consistente en la menor recaudación obtenida por la vía de un concreto tributo, incluso aunque no llegue a ser compensado a través de otras previsiones, no constituye en sí mismo o por sí sólo un perjuicio antijurídico, sino uno que la Corporación local tiene el deber jurídico de soportar”.

A la vista de todo ello es evidente, por tanto, que esta cuestión de la adecuada compensación económica a las Corporaciones locales como consecuencia de la actividad legislativa estatal -y también, en su caso, de la procedente de las Comunidades Autónomas- es una de las que deberán revisarse en profundidad en una futura Ley de reforma de las Haciendas locales, para dar respuesta adecuada a los problemas que la legislación vigente está planteando.

Clemente Checa González
Catedrático de Derecho financiero y tributario

No hay comentarios:

Publicar un comentario